随着中美战略竞争不断加剧，美国越来越频繁地使用经济、金融制裁针对中国企业。我国企业面临的境外法律合规风险日益凸显。

美国经济制裁在其国内法中有较为充分的依据，形成了比较系统的法律体系。美国经济制裁法律体系，不仅包括美国国会通过的与经济制裁相关的法律，还包括美国总统签发的相关行政命令，以及美国政府机构如美国财政部OFAC发布的经济制裁方面条例。

目前，美国联邦层面的制裁立法数量繁多、关系复杂，基本上形成了以授权型立法为基础，配合应对特定国家、特殊情势的直接制裁型立法，并以条款中涉及制裁的其它立法为辅的独特体系。

授权型立法包括《与敌国贸易法》（Trading With the Enemy Act，TWEA）、 《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）、 《联合国参与法》（United Nations Participation Act，UNPA）等；直接制裁型立法数量众多，在此选取具有代表性的《赫尔姆斯-伯顿法》（Helms-Burton Act）和《达马托法》（D'Amato-Kennedy Act）予以介绍；包含制裁条款的其他立法数量也很多，在此选取适用比较多的《出口管制法》（Export Administration Act，EAA）和《国防授权法案》（National Defense Authorization Act，NDAA）进行介绍。另外，我们也选取部分行政命令和条例予以介绍。

第一类 授权型立法——美国国会赋予总统和行政机关监管美国与其他国家的贸易和金融交易以及实施制裁的权力

1、《与敌国贸易法》（Trading With the Enemy Act，TWEA）

TWEA是在第一次世界大战期间通过的，旨在限制战争时与敌国的贸易。该法没有直接规定制裁的对象和范围，而是通过授予总统在战时制裁的权力实现目的。不过，该法第一次被援引并非是在战时。1933年，时任总统罗斯福根据该法，宣布国家进入紧急状态，要求全国银行放假。5天后，国会对该法第5条第2款进行了紧急修改，补充了在战时以外的任何其他情况下，总统可以宣布紧急状态。总统就此获得了在非战时的紧急状态下进行制裁的权力。此后，总统进行制裁时的法律依据都是TWEA。

根据修改后的TWEA，总统宣布紧急状态不需要设定期限，也不需要援引依据，甚至不经国会监督。1973年，国会对紧急状态进行了调研，认为美国国民的权利和自由被实施紧急状态的法律所克减。在此背景下，国会于1976年通过《国家紧急状态法》（National Emergencies Act, NEA），终结了总统根据在此前所宣布的紧急状态而拥有的权力，并对总统此后宣布紧急状态的权力进行了一定的限制。

2、《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）

1977年，国会经过审慎评估通过了IEEPA。根据该法，当总统认为美国以外的某一局势或事件对美国的国家安全、外交政策和经济利益构成非同寻常威胁时，就可宣布进入紧急状态，从而采取直接的制裁措施。总统根据该法进行制裁的前提条件是符合ENA的相关规定。与此同时，国会对TWEA第5条第2款又进行了修改，删除了非战时的补充，从此TWEA的适用仅限于战时。1977年后，IEEPA代替TWEA成为美国经济制裁的主要法律依据。

国会通过IEEPA的目的之一是限制总统在和平时期的紧急权力，因此该法相较于TWEA而言多了一些要求，主要包括：要求结合某一实际情势明确宣布相应的紧急状态；要求对美国构成非同寻常威胁的来源在美国之外；要求行政部门在紧急状态之前和结束后向国会提交报告。尽管存在上述区别，但一般认为这些改变都只有形式意义，并没有起到限制总统权力的作用。

第二类 直接制裁型立法——为了特定制裁对象或制裁目的而制定的法律

直接制裁型立法是指美国国会制定的明确了制裁对象和具体手段的法律。目前，国会的直接制裁型立法可以分为特定领域制裁型和国别制裁型两类。

1、特定领域制裁型

美国国会近年来在其关注的一些特定领域陆续通过了专门的制裁立法，主要包括人权、反恐、禁毒、高科技等方面。

如针对俄罗斯的《通过制裁打击美国对手法》（CAATSA）以及《全球马格尼茨基人权问责法》等。

针对TikTok的《保护美国人免受外国对手控制的应用程序法案》。

2、国别制裁型

目前，美国通过专门立法直接制裁的国家或地区包括古巴、伊朗、苏丹和达尔富尔、乌克兰、俄罗斯、委内瑞拉等。一般来说，国会通过包含被制裁国家国名的立法直接制裁某一特定国家。

例如针对古巴的制裁立法《赫尔姆斯-伯顿法》（Helms-Burton Act），又称《古巴自由与民主声援法》。

针对伊朗和利比亚的《达马托法》（D'Amato-Kennedy Act），又称《伊朗和利比亚制裁法（1996）》

第三类 包含制裁条款的其他立法

一些有关制裁的条款散见于某些单行立法中。如《出口管制法》（Export Administration Act，EAA）、《国防授权法案》（National Defense Authorization Act，NDAA）等。这些立法中的相关条款也构成有关制裁的法律依据。

例如公司被列入《国防授权法案》1260H清单的影响，包括名誉受损、限制合作业务受限、出口管制、扰乱投资计划、人才损失以及不能在某些州购买土地扩大生产等。还有值得关注的影响是将于不久后生效的《2024财年国防授权法案》第805节，即广泛禁止向该部门提供商品和服务的实体与CMC名单上的实体开展业务。

依据以上法律，美国政府会颁布一些行政命令和规则来具体实施经济制裁措施。

在美国，行政命令是总统签发的、用于管理行政机构运行的一种指令（Di-rective），具有法律效力。美国总统行使经济制裁授权的主要方式是签发经济制裁方面的行政命令。美国经济制裁项目一般对应一个或多个行政命令。

行政命令一般包括以下五部分内容：一是该行政命令是依据哪些法律的授权制定；二是该行政命令制定目的；三是明确制裁对象和可受制裁的行为；四是明确制裁执行机构；五是明确制裁措施。部分行政命令可能附有因该行政命令而被制裁的个人和实体名单。行政命令都会有编号、总统签字、总统签字时间以及生效时间。

1、针对俄罗斯制裁的第14024号总统行政令

2021 年 4 月 15 日，时任美国总统拜登依据《国际紧急经济权力法》发布第 14024 号行政命令，宣布因俄罗斯联邦政府的特定有害外国活动对美国国家安全、外交政策和经济构成的不寻常和特殊威胁而进入国家紧急状态。2022 年 3 月 8 日，拜登发布第 14066 号行政命令，扩大了第 14024 号行政命令所宣布的国家紧急状态的范围。2021 年 8 月 20 日、2022 年 3 月 11 日、2022 年 4 月 6 日和 2023 年 12 月 22 日，拜登分别发布了第 14039 号、第 14068 号、第 14071 号和第 14114 号行政命令，以针对第 14024 号行政命令所宣布的国家紧急状态采取进一步措施。

现任特朗普政府认为俄罗斯特定的有害外国活动仍然存在，继续对美国的国家安全、外交政策和经济构成异常和特殊的威胁。鉴于此，根据第 14024 号行政命令宣布的国家紧急状态，该紧急状态在第 14066 号行政命令中扩大了范围，并且在第 14039 号、14068 号、14071 号和 14114 号行政命令中采取了进一步措施，必须在 2025 年 4 月 15 日之后继续有效。

因此，特朗普政府将第 14024 号行政命令中宣布的国家紧急状态继续执行 1 年。

2、针对伊朗的第13902号总统行政命令

特朗普第二任期开启以来，美国已对伊朗经济实施了六轮制裁，这些行动是根据针对伊朗石油和石化行业的第13902号总统行政命令采取的。

3、经济制裁条例

作为美国经济制裁政策的主要执行机构，美国财政部OFAC为落实美国经济制裁方面的法律和行政命令的要求，针对具体的经济制裁项目，发布制裁条例， 这些制裁条例统一编入《美国联邦条例汇编》(Code of Federal Regulations),对这些制裁条例的修改发布于《联邦公报》(Federal Register)上。一般情况下， 一个经济制裁项目对应一个制裁条例，如美国针对古巴发布了CACR《古巴资产控制条例》；部分经济制裁项目对应多个制裁条例，如OFAC针对伊朗发布了四个制裁条例，包括《伊朗资产控制条例》(Iranian Assets Control Regulations)、《伊朗交易与制裁条例》(Iranian Transactions and Sanctions Regulations,ITSR)、《伊朗金融制裁条例》 (Iranian Financial Sanctions Regulations,IFSR)以及《伊朗人权侵犯条例》(Ira-nian Human Rights Abuses Sanctions Regulations)。

OFAC条例一般包括以下九部分内容:一是与其他法律和条例间的关系；二是禁止性规定；三是一般定义；四是解释说明；五是许可、授权和许可政策的声明；六是报告；七是惩罚措施；八是程序；九是减少文书工作法。其中最重要的部分是第二部分“禁止性规定”。ITSR第二部分主要限制从伊朗进口、向伊朗出口、对伊朗新的投资等，并特别提示美国人拥有或控制的实体不得在知晓的情况下参与适用于美国人的、与伊朗相关的禁止性交易。第三部分和第四部分对于我们理解条例非常有帮助。第三部分对一些关键词汇进行了界定，比方说，美国人、伊朗政府拥有和控制的实体、新的投资、生效时间等。第四部分对一些重要用语进行了详细解释，如与伊朗原产货物有关的交易(Transactions related to Iranian-origin goods)、便利(Facilitation)、通过伊朗转运或过境(Transshipment or transit through Iran)等，其中，对“通过伊朗转运或过境”需要特别予以关注，OFAC 专门出台了《关于向伊朗转运的指引》(Guidance on Transshipments to Iran)。

参考资料:

1、孙才华《美国经济制裁风险防范——实务指南与案例分析》

2、王    佳《美国经济制裁立法、执行与救济》