事件 10 月 12 日， 国务院新闻办公室邀请财政部负责人就“加大财政政策逆周期调节力度、 推动经济高质量发展” 有关情况举行发布会。 解读 本次新闻发布会， 财政部提出了将在近期推出的落实 9 月 26日中央政治局会议要求的一揽子增量财政政策， 特别是化解地方政府债务和促进房地产市场平稳健康发展的政策措施。 这些措施， 有助于实现收支平衡， 完成全年预算目标， 促进保基本民生、 保工资、保运转“三保” 等社会目标的实现， 但对稳增长的提振有限。 一、 市场高度期待一揽子增量财政政策 9 月 24 日央行推出支持房地产市场和股市的针对性政策措施，9 月 26 日中央政治局会议提出“加力推出增量政策” “加大财政货币政策逆周期调节力度” 以来， 三大金融主管部门快速推出了包括降准、 降息、 降低存量房贷利率、 统一房贷最低首付比例以及支持中长期资金入市、 支持并购重组等增量货币政策措施， 取得了立竿见影的效果， 国庆节期间商品房销售回暖， 房地产市场升温， 9月底股市连续 3 天大涨， 活跃度大幅提高。 10 月 9 日， 国务院新闻办公室预告将于 10 月 12 日（星期六）上午 10 时举行新闻发布会， 请财政部部长蓝佛安介绍“加大财政政策逆周期调节力度、 推动经济高质量发展” 有关情况， 市场高度关注即将推出的增量财政政策的内容及其力度， 它直接关系经济企稳回升， 企业效益企稳好转， 市场能否持续活跃， 因此备受期待。 二、 一揽子增量财政政策的内容 财政部在发布会上表示， 财政部在加快落实已确定政策的基础上， 围绕稳增长、 扩内需、 化风险， 将在近期陆续推出一揽子有针对性的增量政策举措， 包括支持地方化解隐性债务、 支持国有大型商业银行补充核心一级资本、 支持推动房地产市场止跌回稳、 加大对重点群体的支持保障力度等多个方面。 具体是： 一是加力支持地方化解政府债务风险， 较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务， 地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、 保民生。 二是发行特别国债， 支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力， 更好服务实体经济发展。 三是叠加运用地方政府专项债券、 专项资金、 税收政策等工具，支持房地产市场止跌回稳。 四是加大对重点群体的支持保障力度， 下一步将针对学生群体加大奖优助困力度， 提升整体消费力度。 另外， 还有其他政策工具也在研究中， 比如， 中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。 三、 一揽子增量财政政策的亮点 这次提及的增量财政政策亮点纷呈。 一是一次性较大规模化解地方政府隐性债务。 除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目的债务外， 这次将一次性增加较大规模债务限额， 置换地方政府存量隐性债务， 加大力度支持地方化解债务风险， 相关政策待履行法定程序后， 再向社会作详细说明。 这项即将实施的政策， 是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施， 将大大减轻地方化债压力， 可以腾出更多资源发展经济，提振经营主体信心， 巩固基层“三保” 。 这次化解地方政府债务的特点， 一是规模较大， 近年来出台的支持化债力度最大的一项措施； 二是化解隐性债务， 不涉及地方政府债券等显性债务， 截至 2024 年 8 月末， 全国地方政府债务余额436297 亿元， 其中， 政府债券 434635 亿元， 非政府债券形式存量政府债务 1662 亿元； 三是化债方式是债务置换， 隐性债务显性化； 四是效果明显， 将大大减轻地方化债压力。 这项政策的实施， 除了以上效果外， 还有利于增强市场信心，提高市场风险偏好。 二是支持推动房地产市场止跌回稳力度较大。财政部考虑将从三个方面， 积极研究出台有利于房地产平稳发展的政策措施， 推动房地产市场止跌回稳。 第一， 允许专项债券用于土地储备。 主要是考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多， 支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地， 确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。 这项政策， 既可以调节土地市场的供需关系， 减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力， 又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。 第二， 支持收购存量房， 优化保障性住房供给。 考虑到当前已建待售的住房相对较多， 主要采取两项支持措施： 一项是， 用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房。 另一项是， 继续用好保障性安居工程补助资金， 原来这个资金主要是用来支持以新建方式筹集保障性住房的房源， 现在我们对支持的方向作出优化调整， 适当减少新建规模， 支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。 通过这两项措施， 既可以消化存量商品房，促进房地产市场的供需平衡， 又可以优化保障房的供给， 满足广大中低收入人群的住房需求。 第三， 及时优化完善相关税收政策。 按照党中央决策部署， 我们正在抓紧研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、 土地增值税政策。 下一步， 还将进一步研究加大支持力度，调整优化相关税收政策， 促进房地产市场平稳健康发展。 上半年， 房地产业增加值 35514 亿元， 同比下降 5.0%， 是国民经济 11 个行业大类中唯一下降的大类行业， 严重拖累内需增长速度和 GDP 增长速度。 三季度， 30 大中城市商品房销售面积2159.1 万平方米， 比二季度下降 17.4%， 对经济增长拖累仍然较大， 推出增量支持政策， 尽快促进市场止跌回稳， 对于稳增长十分迫切。 本次出台的房地产市场增量政策， 基于当前各地闲置未开发的土地相对较多和已建待售的住房相对较多的实际情况， 加大了收储力度， 并首次提出“支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地” “用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房” ， 相比 10 月 8 日发改委首次提出的“运用专项债券等支持盘活存量闲置土地” ， 更加明确， 力度更大。 三是发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本。发行特别国债， 支持国有大型商业银行补充核心一级资本， 提升银行抵御风险和信贷投放能力， 有利于维护金融系统稳定， 更好地服务实体经济发展。 核心一级资本补充工具包括利润留存、 IPO、 股东增资、 配股、可转债等方式。 9 月 24 日， 国新办就金融支持经济高质量发展有关情况举行新闻发布会。 国家金融监管总局局长李云泽在发布会上表示， 国家计划对六家大型商业银行增加核心一级资本。 此前， 财政部曾于 1998 年 8 月发行 2700 亿元特别国债， 用于补充国有独资商业银行资本金。 截至二季度末， 工、 农、 建、 中、 交、 邮储银行核心一级资本充足率分别为 13.84%、 11.13%、 14.01%、 12.03%、 10.30%、9.28%， 相比之下， 工行、 建行、 中行核心一级资本更为充足。 受经济下行和结构转型等影响， 大型商业银行净息差已降至历史最低， 低于商业银行平均水平， 资产质量压力上升， 盈利能力受到明显冲击， 通过利润留存进行内源资本补充的能力持续下降。 六大行均为全国系统性重要银行， 其中工、 农、 中、 建四大行还是全球系统重要性银行， 因为还有附加资本要求， 对资本充足率的要求更高。 发行特别国债支持国有大型商业银行增加核心一级资本， 不仅能够提升银行的稳健经营能力， 而且可以发挥资本的杠杆撬动作用，增强信贷投放能力， 进一步加大服务实体经济发展的力度， 为推动宏观经济持续回升向好、 提振市场信心提供更加有力的支撑。四是针对学生群体加大奖优助困力度。今年以来， 中央财政下达就业补助资金 667 亿元， 支持地方做好高校毕业生等重点群体就业、 职业技能培训等工作。下一步， 将从奖优和助困两方面， 分两步调整完善高校学生资助政策。 第一步， 在 2024 年推出以下政策措施： 一是国家奖学金奖励名额翻倍。 本专科生国家奖学金名额， 从每年 6 万名增加到 12 万名； 硕士生国家奖学金名额， 从每年 3.5万名增加到 7 万名； 博士生国家奖学金名额， 从每年 1 万名增加到2 万名。 二是提高本专科生奖学金奖励标准。 本专科生国家奖学金奖励标准， 从每生每年 8000 元提高到 10000 元； 本专科生国家励志奖学金奖励标准， 从每生每年 5000 元提高到 6000 元。 三是提高本专科生国家助学金资助标准。 从 2024 年秋季学期开始， 平均资助标准从每生每年 3300 元提高到 3700 元。 四是加大国家助学贷款支持力度。 额度提高， 将本专科生最高贷款额度从每生每年 1.6 万元提高到 2 万元， 研究生从 2 万元提高到 2.5 万元； 利率降低， 按照同期同档次贷款市场报价利率减 70个基点执行。 第二步， 2025 年提高研究生学业奖学金奖励标准。 同时， 还将提高普通高中国家助学金资助标准， 提高中等职业学校国家助学金资助标准并扩大资助范围。 四、 一揽子增量财政政策的效果展望 由以上分析， 即将推出的一揽子增量财政政策有两大特点， 一是面向防风险化解风险（地方政府债务风险和房地产市场风险） 方面的政策措施较多， 面向稳增长的加大逆周期调节力度的政策措施较少， 当然， 财政部也提到“逆周期调节绝不仅仅是以上的四点” ； 二是四方面增量政策已进入决策程序中， “中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间” 还在研究中， 即时推出增量政策较少。 一揽子增量财政政策对稳增长和扩内需的效果比较有限， 对防风险的效果将比较明显。 首先， 逆周期调节可能效果有限。 针对当前经济运行中的下行压力， 宏观政策需强化逆周期调节， 加力推出一揽子增量政策， 推动经济持续回升向好。 针对国内有效需求不足等问题， 把扩内需增量政策重点更多放在惠民生、 促消费上， 积极发挥投资对经济增长的拉动作用。 针对楼市持续偏弱， 采取综合性政策措施， 促进房地产市场止跌回稳。 针对前期股市震荡下行等问题， 出台有力有效系列举措， 努力提振资本市场。 从本次财政部提出的增量财政政策看， 使用专项债券回收闲置存量土地和收购存量商品房， 规模是非常有限的， 在当前闲置未开发土地和已建待售住房相对较多的情况下， 能否抑制房地产市场止跌回稳尚存在较大的不确定性。 较大规模增加债务额度， 一次性增加较大规模债务限额， 置换地方政府存量隐性债务， 只是支持地方化解债务风险， 并没有等额减少甚至消除地方政府债务， 地方可以腾出的促发展的财力空间仍非常有限。 扩内需效果可能有限。 上述分析， 专项债收储存量土地和商品房由于规模有限从而效果有限， 置换地方政府存量隐性债务， 只是缓解债务风险， 并没有减少债务。 发行特别国债注资国有大型银行，增强其信贷投放能力， 投放多少还要取决于经营主体的投资意愿。加大重点群体的支持保障力度， 也要取决于重点群体的消费意愿。 防风险效果将彰显。 四方面增量财政政策都具有防风险作用，置换地方政府存量隐性债务可直接缓解地方政府债务风险； 发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本， 可直接提升这些银行抵御风险能力， 增强推动实体经济增长、 促进经济结构调整、防范各类风险的基础； 综合施策， 推动房地产市场止跌回稳， 可缓解房地产市场风险； 加大重点群体的支持保障力度， 保障基本民生、保工资、 保运转和重点领域支出， 有力维护社会发展稳定。 综上， 我们判断， 一揽子增量财政政策有助于实现收支平衡，完成全年预算目标， 但对四季度 GDP 增速的提振有限， 对全年经济发展目标的实现影响比较有限， 更多地是促进保基本民生、 保工资、 保运转“三保” 等社会目标的
