主要的战斗才刚刚开始。

撰文：秦晋

一个重磅的监管信号。一场新的加密监管风暴或将到来。

2 月 6 日，美国众议院金融服务委员会致信财政部长珍妮特耶伦，向其施压加密监管问题。通过信件内容大概能看出两个问题：一是对耶伦领导的美国金融稳定监督委员会 FSOC 目前所做的加密监管工作提出一些质疑。让他们窥见到一些不稳定因素。加密货币到底是证券类资产还是非证券类资产，目前是模棱两可，含糊不清。意在强调加强加密监管的重要性。

二是，想通过施压耶伦，进一步扩大 CFTC 的监管范围。比如，金融服务委员在信件结尾处的问题提出，美国商品期货交易委员会对非证券数字资产交易拥有反欺诈和反操纵权，对以非证券数字资产为基础资产的衍生品合约也拥有反欺诈和反操纵权。鉴于美国商品期货交易委员会对非证券类数字资产市场的现有权限，委员会认为，扩大美国商品期货交易委员会的管辖范围，以涵盖非证券类数字资产的现货市场，是否合适？

北卡罗来纳州众议院金融服务委员会主席 Patrick McHenry、宾夕法尼亚州众议院农业委员会主席 Glenn「GT」Thompson、阿肯色州众议员 French Hill 和南达科他州众议员 Dusty Johnson 签署了上述信件。

据《The Block》报道，他们援引去年涉及 Ripple Labs 和美国证券交易委员会（SEC）的法庭案件，询问耶伦金融服务委员会对证券法如何适用于「加密资产发行人」的看法。一位纽约法官在 7 月份裁定，Ripple Labs 销售 XRP 的部分行为并不违反证券法，因为对这些行为有一个盲目出价的过程，但同时裁定，其他直接向机构投资者销售代币的行为实际上属于证券行为。

立法者们还询问金融稳定委员会是否认为比特币和以太币都不是证券，以及将 CFTC 的管辖权扩大到现货市场是否合适。他们表示希望在 2 月 20 日之前得到答复。

与此同时，这四位联署人还在领导推动一项名为《21 世纪金融创新和技术法案》的法案，该法案采取了一种全面监管加密货币的方法，本质上将赋予 CFTC 对现货市场的新权力，不过他们尚未获得所需的支持，有人说该法案是「大型加密货币的愿望清单」。立法者周二表示，该法案将弥补 FSOC 提到的监管缺陷。

事实上，FSOC 是由美国金融监管机构负责人组成的一个监管机构，重点监管数字资产和相关风险，如加密资产平台和稳定币的挤兑、加密资产价格波动带来的潜在脆弱性，以及在适用法律法规之外的行事或不遵守适用法律法规的平台激增的情形。

该委员会的目的是监控金融体系的稳定性，在下一次金融危机发生之前将其扼杀在摇篮里，近年来，该委员会对加密货币风险给予了特别关注，并将其列为最令人担忧的潜在风险之一。委员会主要成员包括财政部长耶伦、CFTC 主席 Rostin Behnam 以及 SEC 主席 Gary Gensler 等。

根据 FSOC 的 2022 年的一份《数字资产金融稳定风险与监管》报告，FSOC 指出数字资产现货市场存在的监管缺陷，并建议通过立法，赋予金融监管机构对现货市场的规则制定权。但一直没有兑现。看目前形势，似乎有加速推进兑现的势头。一旦监管政策通过国会立法兑现，对比特币和以太坊是利好还是利空，我们还不得而知。但至少会对加密市场带来一些影响。

耶伦在周一发布的证词简短部分中表示，她将告诉国会，加密货币行业对金融体系构成了多种潜在的危险，包括稳定币的危险、加密货币平台的挤兑和价格波动风险。

耶伦周二在众议院金融服务委员会作证时，再次呼吁国会通过立法监管稳定币和非证券加密资产现货市场。耶伦表示，在数字资产的许多领域，我们确实有明确的监管权限，但我们也发现了一些空白，为了保护投资者和应对金融稳定风险，国会采取行动填补这些空白将是非常有益的。耶伦称，我们非常欢迎美国国会努力建立一个适当的监管框架，以应对这些风险。

比特币 ETF 发型商 Vaneck 的顾问 Gabor Gurbacs 在社媒发文表示，美国财政部长珍妮特 - 耶伦在国会作证，呼吁通过加密平台和稳定币立法。现任政府和一些利益相关者似乎对加密交易所、比特币 ETF 以及稳定币的成功感到恼火。主要的战斗才刚刚开始。

在一些业内人士看来，监管风暴重新刮起背后除了规范发展加密金融市场与降低对传统金融市场的冲击所带来风险之外，还能窥探到一些争抢监管权限纷争的端倪。

我们知道，自 1 月 10 日，美国证监会通过 11 只比特币现货 ETF 发行后，引发全球投资者的关注。截止 2 月 5 日，在 17 个交易日内，总成交量已经达到 311.51 亿美元。总计储备 BTC 达到 18.5 万个。创造多个历史新高。另有市场声音，以太坊 ETF 也将在今年 5 月获批。引发加密市场格外关注。但是无论比特币 ETF 还是以太坊 ETF 都是在美国 SEC 的管辖范围内。CFTC 目前只有期货管辖权。相比比特币现货 ETF，比特币期货 ETF 无论成交量还是受众人数都大不如前者。

为了方便读者朋友充分这封监管信件，我们将信件原文翻译如下。以下是金融服务委员会致信耶伦信件原文，以及耶伦回应信件原文：

亲爱的耶伦部长

继 FTX 倒闭之后，众议院农业委员会和金融服务委员会（委员会）开始了一项历史性的工作，即制定立法，加强对数字资产市场的监管。《21 世纪金融创新与技术法案》（Financial Innovation and Technology Act for the 21st Century，FIT21）将为联邦监管机构提供对数字资产现货市场的明确权利，并确保现行金融监管结构中的客户保护措施适用于中介机构和数字资产相关活动。各委员会参与这项工作是为了解决现行法律对数字资产监管的诸多限制，包括对某些数字资产的处理不够明确、缺乏足够的信息披露及对数字资产市场客户的其他保护，以及缺乏对非安全数字资产中介机构的联邦监督。

金融稳定监督委员会（FSOC）曾多次就数字资产市场缺乏监督的问题发出警告，并指出了我们在立法中试图解决的相同缺陷。

在其 2022 年《数字资产金融稳定风险与监管报告》中，金融稳定委员会指出了几个缺陷，并在 2022 年和 2023 年的年度报告中重申了这些缺陷：

• 对非证券数字资产现货市场的直接监管有限；
• 监管套利的机会；以及
• 垂直整合的市场结构是否能够而且应该适应现有的法律和法规。

2021 年，美国证券交易委员会（SEC）主席根斯勒（Gensler）指出了与交易平台相关的一些相同的缺陷，并特别指出：「我认为只有国会才能真正解决这个问题，考虑一下 -- 如果是 -- 如果你问我的想法，考虑是否为加密货币交易所提供更大的投资者保护。

同一周，Gensler 主席强调，而 [SEC 的] 姊妹机构商品期货交易委员会（CFTC）拥有一些有限的反欺诈和反操纵的权力，但并没有联邦权力为加密货币交易所制定相关制度......[美国证券交易委员会]将与国会合作，如果他们认为合适的话，尝试为想要投资这一资产类别的人提供一些保护。

比特币和以太币尚未被认定为证券，这凸显了其中的缺陷。比特币长期以来一直被视为一种商品，美国商品期货交易委员会（CFTC）在 2015 年就以此为依据成功起诉了执法案件。CFTC 前主席希斯 - 塔伯特（Heath Tarbert）也在 2019 年将以太币认定为商品，主席贝赫南（Behnam）在 2023 年再次确认了这一立场。由于这些基础资产不是证券，CFTC 和 SEC 都无权对从事这两种数字资产现货交易的交易平台或其他中介机构进行注册和监管。如今，在美国商品期货交易委员会注册的多家期货交易所都将比特币和以太币期货列为商品期货合约。

2022 年报告没有提出的一个问题是，没有明确说明在什么情况下数字资产不作为投资合同的一部分。尽管 Gensler 主席断言「绝大多数加密代币都可能符合投资合同测试」，但法院对该法律的看法更加细致入微。美国证券交易委员会对最初可能作为投资合同一部分提供的数字资产的分析仍存在一些问题。

去年，您在众议院金融服务委员会作证时，强调了金融服务委员会建议的重要性，并指出「存在一些空白，例如不属于证券的加密资产现货市场」。2023 年 6 月，Behnam 主席在众议院农业委员会作证时进一步强调，「过去一年发生的事件使这些建议更加紧迫。几家大型数字资产平台的破产抹去了数十亿美元的客户资金。多个大型市场参与者据称参与了操纵性和滥用性交易活动，包括通过与关联交易平台的不透明安排，破坏了人们对这些新兴市场的信心。网络安全漏洞继续在每周的黑客攻击中被利用，造成数十亿美元的资金损失。」

此外，在 2024 年 1 月，贝赫南主席再次呼吁对现货市场进行监督，他宣称：「我在过去六年中公开表达的对数字资产商品现货市场的担忧只会变得更加严重。现在比以往任何时候都更需要对现货市场数字资产进行联邦立法，我将继续呼吁采取行动」。我们非常同意您和 Behnam 主席的观点。

为了弥补这些缺陷，两个委员会共同努力，推出并推进 FIT21。在此过程中，委员会与金融稳定委员会的几位成员进行了接触，以征求反馈意见。该立法赋予美国商品期货交易委员会对非证券数字资产现货市场的管辖权，并明确了美国证券交易委员会对作为投资合同一部分提供的数字资产的管辖权。最重要的是，FIT21 对所有必须在美国证券交易委员会（SEC）和美国商品期货交易委员会（CFTC）注册的实体实施了强有力的客户保护措施。

在几家数字资产公司倒闭并造成相关客户损失一年多后，尽管联邦监管仍存在漏洞，但数字资产公司仍在继续运营。FIT21 对不属于证券的数字资产现货市场进行了全面监管，弥补了金融稳定委员会反复指出的漏洞。

为进一步了解 FSOC 如何促进 SEC 和 CFTC 之间的协调和沟通，因为这涉及到对非证券类数字资产现货市场的联邦监管，请回答以下列出的问题。

1. 根据 2018 年金融稳定委员会年度报告，数字资产工作组成立于 2017 年，「以促进美国金融监管机构之间就这些市场进行协调」，并审查「与数字资产和分布式账本技术有关的问题，包括金融机构的风险敞口」。虽然《2022 年年度报告》提供了一些有关工作组当年活动的有限信息，但工作组当年的工作重点是什么，目前尚不清楚。请提供文件，详细说明 2017 年至 2023 年举行的工作组会议、出席每次会议的机构以及每次会议讨论的主题。

2. 鉴于美国证券交易委员会声称数字资产本身可能不是证券，而地方法院在美国证券交易委员会诉 Ripple Labs, Inc. 一案中裁定，有争议的数字资产本身不是证券，你能否澄清 FSOC 的主张，即《证券法》必须适用于所有「加密资产发行人」和「加密资产」的任何二级交易？

3. Gensler 主席宣称，「绝大多数加密代币都可能符合投资合同测试」。但是，最终的投资合同分析是逆向的，是在相关交易完成后由法院做出的。这种在没有全面立法的情况下，这种被动的法律权威如何为客户提供足够的保护？

4. 理事会注意到，现有监管结构涵盖了加密资产生态系统的大部分。总的来说，仅比特币和以太币这两种数字资产就合计约占市场的 60%。金融稳定委员会是否认为比特币和以太币都不是证券？

5. 正如金融稳定委员会所强调的，作为商品而非证券的数字资产现货市场存在监管缺口。但如今，美国商品期货交易委员会（CFTC）对非证券数字资产交易拥有反欺诈和反操纵权限，对以非证券数字资产为基础资产的衍生品合约也拥有反欺诈和反操纵权限。鉴于美国商品期货交易委员会对非证券数字资产市场的现有权限，委员会是否认为，扩大美国商品期货交易委员会的管辖范围以涵盖非证券数字资产现货市场是适当的？

感谢您关注这一请求。请在 2024 年 2 月 20 日之前回复。

真诚的

耶伦回应信件：

麦克亨利主席、沃特斯首席委员以及委员会各位成员：感谢你们邀请我作证。

过去三年来，拜登政府推动了历史性的经济复苏。GDP 增长强劲，通货膨胀显著下降。

我们还实现了健康的劳动力市场。壮年劳动力参与率比 2021 年 1 月提高了两个百分点以上。失业率保持在 4% 以下，延续了 50 年来的最长连续下降记录。实际工资有所增长。家庭财富中位数也在 2019 年至 2022 年间增长 37%。这是有史以来最大的三年增幅。家庭现在正将额外收入和积累的储蓄投入到经济中。

我们持续的经济实力取决于一个稳固而富有弹性的美国金融体系。

2023 年，金融稳定监督委员会监控了各种风险，包括来自商业和住宅房地产行业以及全球地缘政治冲突和技术发展的风险。去年 3 月，两家地区性银行倒闭，我们迅速采取行动，防止类似风险蔓延到其他银行，维护人们对银行体系的信心。该委员会今年还提高了透明度，发布了一个分析框架，首次向公众提供了委员会如何监测、评估和应对潜在金融风险的深入信息。

现在，请允许我重点介绍正在进行的五个领域的工作，委员会 2023 年年度报告将进一步详细介绍这些工作。

首先，委员会重点关注来自银行业和非银行金融机构的风险。委员会支持成员机构审查资本措施是否适当反映银行机构吸收损失的能力的计划；提高大型、复杂或相互关联的银行的可处置性；并解决未投保存款水平和储户构成的脆弱性。

非银行金融机构是金融市场的重要资金来源，但也对金融体系构成潜在风险，包括流动性错配和杠杆风险。证券交易委员会针对对冲基金、货币市场基金和其他投资基金的举措是向前迈出的重要一步。

其次，委员会的重点是成员机构加强评估工作，并围绕日益严重和频繁的气候相关事件所带来的气候相关金融稳定风险加强协调。金融监管机构还应继续促进信息披露，使投资者和金融机构在投资和贷款决策中考虑到这些风险。

第三，加强对网络安全风险的保护是一个重点。委员会促进共享及时和可操作的网络安全信息，包括通过各州和联邦机构之间正在进行的州和联邦机构与私营部门之间的伙伴关系。

第四，委员会正密切关注人工智能在金融服务中的日益增多，这既带来了降低成本、提高效率等潜在好处，也带来了网络风险和模型风险等潜在风险。金融机构、监管机构和市场参与者应继续深化在这一领域的专业知识和监测能力。

第五，委员会重点关注数字资产和相关风险，如加密资产平台和稳定币的挤兑、加密资产价格波动的潜在脆弱性、不遵守或不符合适用法律法规的平台激增等。应执行适用的法律法规，国会应通过立法，对稳定币和非证券加密资产现货市场的监管做出规定。我们期待着继续与国会就此进行合作。

综上所述，我期待着回答您在这些方面和其他方面的问题。