中国各地经济技术开发区正积极推进社会事务职能的剥离，将教育、医疗、交通、环境卫生等职能归还属地政府。此举旨在优化开发区管理体制，使其更专注于经济发展和实体经济效能提升。改革虽面临退休金争议、业务交接繁杂、资源编制协调等挑战，但长远来看，有助于解决开发区在民生服务方面的“欠账”，实现“产城融合”与经济发展的双重目标。各地探索出多种剥离模式，但关键在于清晰的职责边界和有效的协同机制。

💰 **退休金争议与待遇保障**: 开发区剥离社会事务职能后，可能出现退休干部待遇衔接问题。例如，A市经开区划转街道后，退休干部担忧退休金相较于属地政府较低，要求保障原有待遇，这凸显了改革中需要妥善处理的民生关切问题，确保改革不损害既有权益。

🤝 **业务交接的复杂性与遗留问题**: 剥离社会事务职能并非一蹴而就，业务交接过程复杂且漫长。江西新余高新区历时一年多，部分业务交接仍未完成，涉及已拨付资金的项目后续处理、在建项目验收等问题，要求持续的跟踪与协调，凸显了精细化管理的必要性。

🗺️ **“户口”问题与资源协调**: 开发区作为非传统行政区，在申报国家项目、争取专项资金方面存在“户口”障碍。例如，A市经开区因不被国家认可申报资格，导致河堤改造项目进展缓慢。改革也涉及编制资源的协调，如南昌、赣州开发区因编制充足，选择暂不剥离，反映了不同区域发展水平和编制资源对改革模式的影响。

🏢 **“产城融合”与开发区定位的演变**: 开发区改革从早期侧重项目落地，到“产城融合”，再到剥离社会事务，反映了发展阶段性需求的演变。剥离旨在让开发区回归经济主业，集中精力发展实体经济，提升经济效能。例如，新余高新区剥离教师队伍，虽需承担相应经济成本，但能让开发区专注于产业发展。

⚖️ **剥离模式的多样性与协同机制的重要性**: 各地探索出多种剥离模式，如一次性剥离、分阶段剥离，或区政合一。但改革的关键在于清晰的职责边界和协同机制。山东淄博经开区曾因代管问题出现阵痛，表明若剥离不清晰，易产生推诿。因此，建立有效的沟通协调机制是改革成功的关键。

江西新余高新区管委会办公大楼。（南方周末记者翟星理/图）

2025年7月上旬的一天，几位退休干部走进中部某省A市B区的一个街道办。一位退休干部对街道办主任说，“我们已经为经开区奋斗了二十多年，你们现在的改革跟我们无关。”

原来，2025年7月初，A市经济技术开发区剥离社会事务职能，原本下辖的两个街道办事处整体划转给了B区。该区一直是A市的一个行政区。

这几名退休干部的具体诉求是，经开区的退休干部平均每年的退休金比B区要多一万多元，“不管怎么改革，都不能降低我们的退休金。”

这是开发区在剥离社会事务职能时遇到的一个新情况。

广义上的开发区，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、各类产业工业园如农业开发区、化学工业园、汽车工业园等。2017年年初，国务院出台文件要求开发区应推行政企分开；2024年年底，中共中央又提出了要深化开发区管理制度改革。在近年来开发区机制体制改革中，剥离社会事务职能是其中逐渐明确的一项主要任务。

至于地方上，早在2019年，山东省就出台相关政策，内蒙古、陕西、湖南、江西等地也进行了省级层面的部署，其具体剥离方式并不完全相同。

中国人民大学公共管理学院副教授周麟对此说，这可以理解为地方根据中央文件里的方向性表述展开各自的探索。

自1984年中国首批经济开发区设立以来，历经数十年的发展，如今的开发区管理社会事务众多，但因体制编制所限，往往力有不逮。在这种情况下，全国多个开发区纷纷开始探索将社会事务交还属地政府。

“高看一眼，严管三分”

2025年7月4日上午，A市C、D两个街道办由经开区整体划转给B区，举行了挂牌仪式。

A市经开区于2003年开园建设，2012年晋升为国家级经济技术开发区，建成区面积20.26平方公里，下辖C、D两个街道、28个村（居），管理人口12万。两个街道此前都是B区的乡镇，2003年整体划转至经开区，并由乡镇改设为街道。

7月4日下午，B区区委书记、区长分别带队在C、D两街道调研，都表达了一个意思：“区里现在对你们是高看一眼，严管三分”。

D街道街道办主任解释，“高看一眼”，是出于两个街道已经离开B区二十多年，“游子回乡必然高规格对待”。“严管三分”则是因为，由经开区管辖时，两个街道的首要职能是服务园区经济发展，划转回B区之后，其首要职能就转变为向辖区居民提供优质的社会服务，“面对群众更多了，干部的工作作风需从严要求。”他说。

C街道党工委副书记对南方周末记者介绍，开发区管委会的社会事务职能，原则上就是除经济发展以外的一切事务职能，具体包括农业农村、水利设施、道路交通、环境卫生、教育、文化、医疗、民政等具体职能。

在行政区，这些事务均有专门的政府职能部门负责，如教育事业归教育局，医疗归卫健部门，水利设施管理归水利局等。但开发区由于并非传统意义上的行政区，其管委会属于一级政府组织的派出机构。因此，这些社会事务管理职能通常由管委会的一两个内设机构，如社会管理局、农业农村局来承担。

A市经开区的改革方式是两个街道办及所有编制内人员整体划转给B区，社会事务的业务对接工作相当繁忙。

D街道财政所副所长回忆，整体划转当天，B区财政局副局长、总会计师就带队上门对接业务，对D街道的资产、资金进行了核查摸底，B区、经开区共同委托了两家审计公司，审计两个街道的资金、资产状况。

而在更早进行改革的江西省新余国家高新区，剥离社会事务职能的改革已经启动了一年有余，但业务交接工作至今尚未完全结束。

新余高新区党工委党群工作部部长杨志坚告诉南方周末记者，新余高新区自2024年7月起开始改革，至2025年2月，农业、林业、水利、教育、卫健等17项社会事务实行整体剥离，住建、城管、交通等15项社会事务实行部分剥离，大部分事务由渝水区承接，少部分上行市直相关部门或下沉镇(办)，剥离率达60%。其中，划转机构17所、人员1355人。

杨志坚说，新余高新区至今仍有专门人员负责与接手部门的业务对接，因为移交时，一些项目的资金已经拨付到位，必须继续进行，还有一些项目在移交时实际已经开工，“后续资金拨付、项目验收这些问题，要等几年以后项目完工才能彻底交接清楚。”

“有心无力”

“开发区体制机制不健全，积累了一大批民生‘欠账’，矛盾突出。”中部某省A市C街道党工委副书记说，一个典型的表现就是该街道辖区内农村地区的基础设施建设明显落后于B区。

他以相继流经B区与经开区的一条河流的综合治理改造项目为例。这条河流的大部分河堤修建于上世纪五六十年代，早已年久失修，近年来汛期经常泛滥，淹没两岸的农田。

B区为彻底解决防汛问题，向国家发展改革委、财政部申请了一笔数亿元的专项资金，于2020年前后一次性完成了B区河段的堤岸升级改造工程。

南方周末记者在现场看到，B区将河堤修建至与经开区的交界处。

“经开区是市政府的派出机构，不属于一级政府组织，国家不认可经开区的申报资格。”他说，由于“经开区没有‘户口’”，经开区只能依靠自身财力，分步改造辖区内的河堤。

南方周末记者采访期间，经开区辖区内左岸已经建造完2.95公里长的水稳层，表面硬化工程正在进行，而右岸还有一公里的河堤仍处于残破不堪的“原始”状态。

这造成了一个令人尴尬的结果，“以前都不修，汛期大家一起被淹，现在你那边修完好几年了，汛期就只淹经开区了。”他说。

这位党工委副书记回忆，“户口”问题曾长期困扰着经开区。在调到C街道之前，他曾在经开区另一个部门任职。当时，经开区尝试搭“顺风车”，通过经开区管委会协调，以B区的名义向中央申请专项资金用于经开区一个煤矿沉陷区的综合治理项目。“国家把资金拨给B区了，但B区不给我们，那个项目也就没干成。”

除了“户口”问题，开发区民生矛盾突出的另一个原因在于，开发区管委会的职能定位是一切为园区建设让路。

该党工委副书记说，每个开发区都有一个规划控制区，是开发区的规划建设用地，未来很可能要征迁，因此原则上既不允许大量投资基础设施建设，也会控制各类可能增加征迁成本的行为。

他说，有一段时间，经开区不允许在规划控制区内新建村民住宅，因此区内一个村子长达九年未批准一起新划拨宅基地的申请。但按当地习俗，村民结婚即需建房，“最后经开区没有办法了，在控制区里面又划出来一小块地方，让村民集中建新房。”

类似的问题在江西省新余高新区也曾存在。

新余高新区前身为新余城东开发区，于2001年成立，2010年升级为国家级开发区，全区下辖1镇2办事处，常住人口18.6万人。

杨志坚回忆，新余市渝水区曾有一位领导调到高新区任职，上任后去高新区的中小学校和医院调研，“领导看完就说，和渝水区的学校、医院发展建设水平有明显的差距。”

新余高新区也在加大投入，但机制体制的不健全导致“有心无力”。杨志坚以学校建设为例，渝水区这样的建制区县，按照教育部的要求都设有教研室、教育装备站，而经开区没有这些机构。

不仅如此，在改革之前，新余高新区在校学生32342名，人数是渝水区在校学生的58.46%。然而，与之相关的另一组数据是，据杨志坚回忆，渝水区教育局有小百十号干部职工，而高新区没有教育局，教育工作由社会管理局负责，该局一共只有二三十名干部职工，其中专门负责教育工作的只有五六个人。

华东师范大学地理科学学院教授姜炎鹏在接受南方周末记者采访时表示，开发区在不同的发展阶段，侧重点不同。从早期开发区需要乡镇、街道承接投资项目落地，到开发区建设取得一定成果后提出“产城融合”，再到近年来提出剥离社会事务职能，实质上都是发展中遇到的阶段性问题。

中部某省A市D街道的一处乡村道路，此前因开发区民生项目财力有限而失修。（南方周末记者翟星理/图）

改革动力源于实际发展需求

在周麟看来，近年来各地开发区如火如荼的剥离社会事务职能改革，真正的动力源于开发区的实际发展需求。他分析，开发区管理社会事务过多、编制有限，很多开发区事实上已经变成主城区，可能出现多头管理、权责不清等问题。为提升效率，地方开发区开始探索将社会事务交还属地政府，让开发区专注经济职能。

杨志坚有切身感受。

他介绍，以往每年7、8月，他都要配合教育部门进行新余高新区的教师招聘工作，工作事项多、时间紧，“干其他工作都要见缝插针”。

他解释说，新余高新区的房价相比渝水区有价格优势，产业聚集又吸引了周边县市外来人口，新余高新区的基础教育经历了一个快速发展时期，每年大约要增加1000名学生。

新余高新区对教师的需求也水涨船高。2018年，新余高新区只有688名教师。到2024年将教育工作移交给渝水区时，这个数字已经增加到1900多人。

而教师招聘工作，从制定招聘方案，到组织面试、体检、分配岗位，新余高新区都要耗费大量的人力、物力。“高新区专门从事教育工作的人不够，专业水平也不够，我们很努力，但很难说能100%落实上级部门的工作要求。”杨志坚说，每年7、8月他都像“渡劫”，“教育问题是天大的民生问题，不允许出现差错。”

正因如此，各地开发区产生了强烈的剥离意愿，开始改革，但具体方式不尽相同。

例如，1993年设立的杭州经开区，2019年改设为钱塘新区，2021年3月又改设为钱塘区，成为一个新的建制行政区。

2019年，成都经开区和龙泉驿区实行合署办公，除人大、政协、纪委监委、法院、检察院等，龙泉驿区党政工作部门均挂经开区牌子，基本实现了区政合一，即“一套机构、两块牌子，一体化管理”。

但这两种模式并不普遍。最常见的改革方式还是开发区的去行政化改革。

比如，山东、江西、湖南三省的省级开发区条例，对改革的表述基本一致：具备国家和省规定条件的，逐步剥离社会事务管理职能，交由属地政府承担。除这三省外，陕西、宁夏、安徽等地也大体采用了这一模式。

而在这一框架之内，各地的探索也有不同。

一种即以中部某省A市经开区为代表，一次性剥离乡镇、街道和所有社会事务职能，既不要“地盘”，也不再参与管理。山东滨州的4个开发区也将乡镇、街道移交出去。不过，像这样在改革时不要“地盘”的开发区并不多。

另一种以新余高新区为代表，保留乡镇、街道，分阶段、分批次剥离社会事务职能。

在杨志坚看来，开发区保留“地盘”的必要性在于保障其生存发展空间，引进的项目落地需要土地资源，更重要的原因是，“每个开发区的乡镇、街道，实际上一大块工作是配合园区做好土地征迁工作，没有乡镇、街道，征迁工作就没有抓手。”

也有一部分开发区在改革浪潮中决定不剥离社会事务职能。

熟悉江西开发区改革的一位人士对南方周末记者介绍，南昌、赣州、九江的开发区都已明确暂不剥离社会事务职能，“关键的因素可能在于编制资源”。

该人士举例，新余市是江西省最年轻、面积最小的地级市，人口也不到120万，受限于编制资源总体控制的原则，新余市每年能划分给高新区的编制资源十分有限。而南昌于2024年一次性给开发区200个编制资源，几乎与新余高新区总体编制资源相当，赣州更是省内人口第一大市，开发区整体编制600多人，相当于新余高新区的三倍。

“南昌、赣州有足够的编制、足够多的人进行社会事务管理。”该人士解释，“所以他们认为不改更好，中央和省的文件也没有强制规定必须剥离。”

姜炎鹏分析，各地之所以出现多种类型的改革方式，主要原因是区域发展差异。比如，一些偏远或较小地区的开发区产业薄弱，尚不能剥离社会事务。但产业发展较好的地区剥离以后可以集中精力解决产业问题。

是门“艺术”

整体划转回A市B区之后，C街道党工委副书记期待着，“也许这一次是解决经开区民生服务长期落后的一个契机。”

于是，在区委书记第二次来调研之前，他就提了前述河道堤岸工程。2025年7月15日早上8点，B区区委书记带队来到C街道，区水利局、农业农村局局长陪同。一行人走到那条河最后一公里“断头堤”，区委书记现场部署水利局、农业农村局尽快形成施工可行性报告。

不过，南方周末记者采访期间，C、D两个街道的领导班子成员都提到，相比于B区的热情，经开区对于两个街道整体划转一事的态度值得玩味。

“B区有见面会、欢迎会，经开区没有送别会，也没有组织任何活动。”D街道街道办主任说，“好像一夜之间我们就和他们分家了。”

经开区没有自己的办公地点，长期以来借用D街道的办公场所，二者的办公楼三楼有一条露天连廊连接。这是整体划转之后，二者为数不多的“联系”。

D街道街道办主任说，划转之前，该街道办共有编制内干部职工103人，其中有10人的编制在经开区，不在街道办，但是这10人在街道办担任的都是专业性强、短时间内很难找人代替的工作，如应急专干、信访专干、综合执法大队几个副大队长等。

“分家的时候经开区把他们全部要回去了。”他说，街道办的班子成员兼任他们留下的职务空缺，“但是我们毕竟不专业”，而且按照上级要求，综合执法大队成员必须考证、持证上岗，“我们一时间也很难办”。

所以，在见面会上，B区区委书记问现阶段街道办最棘手的工作是什么，他回答：缺人、缺编制。

可能也正是因为“分家”来得太猛烈，当退休干部要求不得降低退休金时，D街道街道办主任只能承诺会尽快上报，“这个问题现在B区和经开区可能都很难主动担当，还是得市里出面协调。”

C街道党工委副书记则发现一个更“棘手”的问题：街道划转回B区，那经开区今后的经济发展工作，尤其是征地拆迁工作，街道怎么配合？配合到什么程度？街道今后肯定还要继续为经开区服务，经开区的项目都在两个街道的辖区，GDP统计指标和企业税费是否要分配？如何分配？

与剥离社会事务职能带来的收益相比，经开区成建制地“失去”了全部“地盘”和两个街道共计160多个编制资源。对于这次“失去”，经开区持何种心态？经开区管委会拒绝接受采访。

剥离是门“艺术”。周麟注意到，早在2020年，山东部分开发区在剥离改革中就出现过阵痛。

根据山东省的部署，该省在2020年11月底之前要完成各项改革任务，包括剥离任务。但当年12月，《问政山东》栏目发现，淄博经开区的社会事务职能就没有按时剥离，经开区工作人员对此的说法是，“我们希望张店区（淄博市所辖的行政区）能代管，但现在它不代管。”

周麟解释，症结在于剥离后职责边界不清、协同机制缺失，“如果剥离得不是特别清晰，可能就会出现互相推诿的情况。”

江西新余高新区的剥离方案提供了另一种观察视角。

杨志坚介绍，新余高新区剥离方案的一个重要原则，是“不给渝水区增加负担”。他解释，新余高新区社会事务职能基本移交给了渝水区，全部教师、医生也转隶至渝水区，不给渝水区增加负担，就意味着高新区要承担经济成本。

经测算，1900多名教师一年的工资预算大约为2亿元，转隶后原则上仍由高新区的财政承担。

从全国范围来看，开发区的剥离改革虽然启动已久，但政府信息对剥离改革的成效披露不多，学术界的研究视野也很少专注于改革效果评估。

按周麟的理解，“剥离不是目的，让开发区专注主业，更好发展实体经济，提升经济效能才是。”而对于各地的改革成效，还需要长期的观察。