文 | 复旦大学发展研究院青年副研究员、上海数据研究院特聘研究员 姚旭；复旦大学发展研究院研究助理 李琛峣
人工智能技术的迅猛发展正在重塑全球社会、经济与政治格局，人工智能成为产业数字化转型的核心驱动力和重构国际权力结构的关键技术变量。然而，人工智能技术的加速迭代及其“黑箱”特性也催生一系列潜在安全风险，威胁社会稳定与国家安全。在此背景下，重构日趋碎片化的全球人工智能安全治理体系已成为国际社会的普遍共识。各国正加速探索人工智能安全治理的新路径。
一、多轨并行的全球人工智能安全治理架构持续演进
全球人工智能安全治理多轨并行，联合国（UN）等国际组织积极发挥作用，各国组织高级别峰会论坛、出台相关监管措施，全球治理架构变化还在持续演进当中。
（一）联合国等国际组织积极主导全球人工智能安全治理进程
联合国框架下的高级别人工智能咨询机构，由各国政府、私营部门、学界和民间组织代表组成，已开始围绕包括安全在内的一系列人工智能治理议题向秘书长提交报告，针对全球治理架构提供重要建议。国际电信联盟（ITU）于2017年发起“人工智能向善”（AI for Good）项目，包括每年在日内瓦举办的全球峰会、对话、挑战赛和多种区域项目，形成了全球协作网络和不断扩大的国际治理社区。此外，国际标准化组织（ISO）人工智能标准化技术委员会（ISO/IEC JTC 1/SC 42）下设14个工作组，组织全球范围的多种人工智能相关标准制修订。
表 人工智能标准化技术委员会下设的14个工作组
（二）多国提前布局国际人工智能安全治理对话平台
2023年11月，英国在布莱切利庄园主办首届全球人工智能安全峰会（AI Safety Summit）。与会各国政府、科技企业、学术和民间团体聚焦前沿人工智能风险管控，签署《布莱切利宣言》（Bletchley Declaration），推动国际合作与信息共享。2024年5月，韩国与英国联合主办人工智能首尔峰会，发布《首尔宣言》（Seoul Declaration），强调安全、创新与包容并重，进一步拓展亚太区域的安全治理议程。中国在2024年7月举办的世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议上发布《人工智能全球治理上海宣言》，共同促进人工智能技术发展和应用的必要性，同时确保其发展过程中的安全性、可靠性、可控性和公平性。法国于2025年2月在巴黎主办的人工智能行动峰会（AI Action Summit）上发布了《关于包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》（Statement on Inclusive and Sustainable Artificial Intelligence for People and the Planet）。
（三）各国政府纷纷出台国内的人工智能安全监管举措
中国于2023年8月15日正式施行的《生成式人工智能服务管理暂行办法》，成为全球首部针对生成式人工智能进行监管的行政法规。欧盟2024年通过并生效执行的《人工智能法》（Artificial Intelligence Act）已开始提出对高风险人工智能系统的禁用和透明度要求。此外，新加坡、日本、印度等国家也陆续提出算法透明度、风险评估和国际协同等政策框架，反映出多边治理与单边监管并举的新态势。全球人工智能安全治理在多边机制和各国国内规制等多条轨道上并行演进的同时，不同路径间的协同性与机制整合问题也日益凸显。
二、全球南方国家加速参与全球人工智能安全治理进程
此前，全球人工智能安全治理进程完全由发达国家主导。自2024年以来，发达国家间围绕安全与发展展开的领导权博弈，凸显了全球治理规则碎片化风险。以中国等为代表的全球南方国家，则加快推动包容性能力建设与标准制定，为实现多元融合的全球治理注入新动力。
（一）发达国家主导权的新博弈
在现阶段的全球人工智能治理博弈中，安全和发展的优先级成为焦点，进而引发了“安全—发展”之辩背后的发达国家主导权争夺和分歧裂痕。
一是全球对人工智能治理的关切由“安全”转为“安全+发展”。由英国主导的布莱切利峰会紧密围绕人工智能风险与安全管控，提出着重关注“前沿人工智能”（Frontier AI）模型，强调协同应对潜在人工智能灾难性风险。与之形成鲜明对比的是，巴黎峰会并未延续“布莱切利—首尔”峰会将“安全”作为单一主轴议题，而是强化法国、欧洲和全球人工智能产业发展，并围绕创新和去监管进行了大量讨论，形成了“发展”和“安全”并重的讨论场域。
二是巴黎峰会议题更迭进一步引发发达国家内部在人工智能全球治理主导权上的争夺与裂痕。在巴黎峰会上，美国副总统万斯（JD Vance）直称欧洲数字科技监管严重损害美国利益，美国需要主导全球人工智能新秩序。随后，美国和英国拒绝签署《关于包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》，凸显美英两国与欧洲尤其是法国在监管力度及开放模式上的分歧。
三是全球人工智能安全治理进程和美国总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）重回白宫密切相关。特朗普重任美国总统后，迅速废止包括《关于安全、可靠、可信地开发和使用人工智能行政命令》（Executive Order on Safe, Secure,and Trustworthy Development and Use of Artificial Intelligence）即14110号总统行政令在内的拜登时期多项人工智能监管举措，使美欧原本在贸易与技术委员会（TTC）等框架下就人工智能安全风险协作的机制面临重大不确定性，或将终断跨大西洋风险预警与标准制定合作。发达国家在人工智能安全治理路径选择上的分歧正反映出全球范围的人工智能规则碎片化，多边机制若不能有效调和大国利益，将加剧治理断层和“规则真空”，可能引发数字主权与地缘政治博弈的复杂化。
（二）中国等全球南方国家的新声音
在全球人工智能安全治理长期被发达国家主导的过程中，全球南方国家的声音往往被淹没，但是，近两年，这一情况得到显著改变，全球南方国家逐步登上全球人工智能安全治理舞台。
一方面，由中国主导的联合国决议将“能力建设”放到重要位置，得到全球南方国家的广泛认可。2024年7月，第78届联合国大会协商一致通过了由中国提议、超过140个成员国共同发起的《加强人工智能能力建设国际合作决议》（Resolution On Enhancing International Cooperation on Capacity-Building of Artificial Intelligence），认为人工智能发展应坚持“以人为本”、促进有益智能、造福人类，强调人工智能系统应安全、可靠和可信，应帮助发展中国家加快人工智能“能力建设”（Capacity Building）。作为落实决议的重要举措之一，首期人工智能能力建设研讨班已于2024年9月成功举办，得到各方认可。
另一方面，以金砖国家（BRICS）为代表的全球南方国家对人工智能安全治理愈加重视。金砖国家于2023年8月成立金砖国家人工智能研究组（AI Study Group），致力于共同应对人工智能安全风险与制定治理标准，展现出新兴经济体在全球人工智能治理规则制定中的集体发声趋势。巴西已成立国家数据保护局（ANPD），并发布条例要求在发生人工智能系统算法偏差、数据泄露等高风险事件时必须在72小时内上报。印度在2025年进一步细化了人工智能训练数据的合规使用范围与跨境传输条件，要求在算法训练前必须进行影响评估并留存审计记录，确保透明度和问责制。可以预见，随着全球南方国家在人工智能安全治理领域话语权需求的提升，多边治理结构将趋于更加多元和包容。然而，要实现规范化与效率兼顾，还需各方在国际标准、能力建设与资金支持等方面深化协作，共同填补治理缺口，应对人工智能技术跨越式发展带来的复杂安全挑战。
三、全球南方国家参与人工智能安全治理的迫切需求
全球人工智能安全治理上一阶段的分歧与博弈，深刻暴露出现有体系中“北方中心主义”的结构性弊病。事实上，全球南方国家不仅在安全治理过程中有迫切需求，同时在安全治理的前置发展过程中也有迫切需求。
（一）对安全治理规则体系和防护能力的需求
人工智能技术的全球竞争加剧了技术不对称问题，全球南方国家在人工智能技术应用的过程中面临突出的数据隐私与安全问题。由于许多国家的法律体系尚不完善，相关的隐私保护和数据安全措施较为薄弱，人工智能技术的使用可能导致个人隐私泄露、数据滥用等风险。随着人工智能在金融、医疗、教育等领域的广泛应用，数据安全成为全球南方国家尤其关注的问题，缺乏有效的数据保护机制，可能会使这些国家的民众面临严重的安全威胁。高度依赖外部输入亦会导致这些国家的数据主权、算法偏见和系统失控风险加剧，虚假信息和基于人工智能技术产生的网络和基础设施攻击正凸显破坏性，潜在的人工智能军事应用拉大了高技术国家可能的不对称技术优势，对欠发达国家的社会稳定和国家安全造成严重威胁。随着国际竞争的加剧，尤其是美国对全球各国发起贸易和技术“冷战”的趋势愈演愈烈，全球南方国家的技术自主权、独立性和安全防范面临更大压力。
（二）对人工智能相关基础设施建设的需求
人工智能安全治理离不开技术发展，需要坚实的基础设施支撑，其中，电力、算力、数据的存储能力和高速稳定的网络连接能力缺一不可。迄今为止，依然有许多全球南方国家存在通信网络不稳定、电力供应不足、数据中心规模较小等情况，人工智能技术的普及和应用面临较大的制约。根据ITU在2024年11月发表的《2024年事实与数据》，在高收入国家，约有93%的人口使用互联网。相比之下，在低收入国家，预计只有27%的人口使用互联网。互联网普及率低下与这些地区的电力供应有关。据世界银行《追踪可持续发展目标7：能源进展报告》2023年更新的数据，撒哈拉以南非洲农村地区的通电率仅为30.4%。此外，根据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）2025年发布的《技术与创新报告：以包容性人工智能促进发展》（Technology and Innovation Report：Inclusive Artificial Intelligence for Development），低收入国家在云计算相关基础设施上的差距正在扩大，大部分国家依赖速度较慢、延迟较高的移动宽带网络，对人工智能等需要高性能计算基础能力的技术发展来说并不理想。
（三）对系统性地提升人工智能能力建设的需求
迄今为止，大多数全球南方国家在高端人工智能技术方面的自主研发能力较弱，依然依赖进口技术和外资公司提供的技术支持。尽管全球南方国家在人工智能领域的兴趣日益增强，但其技术研发和创新能力仍然受限，直接影响参与全球人工智能安全治理进程。不仅如此，人工智能研发需要跨学科人才储备，但全球南方国家在高等教育和职业培训方面缺乏系统性的人才培养机制。许多来自全球南方的人工智能专家为了寻求更好的机会而迁移到发达国家或地区（主要目的地是美国或欧洲），加剧了人才流失。“DeepSeek效应”展示了开源平台、本土化数据训练和低能耗算力架构如何为发展中国家提供灵活的人工智能发展路径。令全球南方国家备受鼓舞的是，即使在面临严格的半导体出口管制等受限条件下，也有研发出对标硅谷一流水准的人工智能模型的可能性，为全球南方国家打破美国科技垄断带来希望，也是新一轮人工智能领域合作的新机遇。印尼学者图胡·努格拉哈（Tuhu Nugraha）2025年1月在《现代外交》（Modern Diplomacy）发文谈论DeepSeek对全球秩序的冲击时指出，印尼应作为全球人工智能治理的倡议者，联合志同道合的国家建立人工智能“多元世界”。《非洲商业》（African Business）2025年1月的一篇名为《DeepSeek更便宜的人工智能技术让非洲燃起希望》（DeepSeek"s Cheaper AI Claims Raise African Hopes）的文章表示，“更低成本人工智能模型的出现，为非洲带来了希望，即非洲或许能够利用这项技术解决社会和经济问题”。
四、面向全球南方新需求的人工智能安全治理新路径
要真正实现全球人工智能包容性治理，亟须回应全球南方的现实需求，扩大其在全球人工智能安全治理进程中的进一步参与，通过制度性合作和能力建设，强化全球南方国家的人工智能安全治理能力。
一是在联合国框架下寻求构建人工智能安全治理新范式。为避免区域和国家间监管政策的碎片化进一步加剧，应进一步围绕联合国框架构建全球各国广泛参与的人工智能安全治理新范式。探索在联合国领导下建立汇集各国人工智能风险监测数据、发布季度风险评估报告的平台，并在重大风险事件出现时触发快速响应机制；通过覆盖面更广泛的高级别专家组指导意见和联合国相关机构组织架构提供标准化的能力建设，涵盖监管规则模板、风险识别清单、合规操作手册等模块，便于南方国家快速参考、调整并部署。依托联合国相关机构力量，推动不同发展水平国家间的监管经验沟通，通过双边或多边研讨、模型立法互评与能力培训，化解政策分歧、缩小实施差距，强化专业咨询与区域协同，兼顾各国诉求并努力形成常态化的全球人工智能安全治理新模式。
二是构建兼顾安全与发展的人工智能安全治理监管体系。单一强调安全或单一强调发展都会带来“治理失衡”隐患。各国都应重视并构建动态、敏捷的混合型监管框架，覆盖安全审查、风险评估与影响预测等职能，确保法规既能实时应对重大安全风险，又不扼杀创新活力。应鼓励各国针对高风险应用设定可调节的安全阈值，通过多利益相关方共同审查调整监管力度，兼顾模型开放性与社会防护需求。此外，鼓励区域性组织（如金砖国家、非盟、东盟）主导制定区域人工智能安全治理框架，形成跨国平台的区域规则与案例库；同时，将这些本地规则逐步“嵌入”ISO、ITU等国际标准体系，提高制度能见度与话语转换能力。科研和学术界应与国际标准化组织等联合开发符合全球通用的安全与合规性测试基准，并在实际部署前开展沙盒实验室验证，形成可复制、可移植的治理工具包，在宏观政策与微观技术之间建立起安全与发展统一的监管治理体系。
三是强化面向全球南方国家的系统性能力建设。全球南方国家在人工智能安全治理中普遍面临基础设施薄弱、人才短缺与监管资源不足的挑战。人工智能先发国家应结合各国需求部署开放数据平台、算力共享集群与开源模型库，保障全球南方国家对人工智能核心资源的可持续访问。强化对人工智能多向度、多来源投资的支持，尤其是面向电力、通信网络、算力和数据基础设施建设项目提供无偿或低息贷款，确保人工智能项目落地与长期运维能力。发达国家科技企业应积极履行技术责任，明确通用人工智能提供者需向全球南方国家提供可解释性报告、透明性指标与基础开发工具链，降低进入门槛，推动人工智能核心资源朝“数字公共产品”方向演进。鼓励并支持全球南方国家建立区域技术协作平台，推进数据、算力和模型领域的“南南合作”，例如设立人工智能开源模型库、共享算力池，降低对北方国家的技术依赖。鼓励并支持全球南方国家制订计划，扩大人工智能能力建设的培训范围，明确人才培养量化指标，加强校企合作，有针对性提升人工智能研发应用能力，明确短中长期发展目标、监管配套举措与多方协作路径，形成可推广的治理样板，进一步发挥人工智能基础相对较好国家的优势资源，弥合全球智能鸿沟。
五、结 语
人工智能作为重构全球技术秩序的关键变量，既孕育着前所未有的发展机遇，也伴随着多层次、多维度的安全挑战。随着人工智能技术加速向社会各领域渗透，构建科学、系统、公正的全球人工智能安全治理体系，已成为国际社会不可回避的时代命题。然而，当前人工智能安全治理仍高度碎片化，全球北方国家主导的话语结构在强调“前沿风险”与“国家安全”的同时，却往往在现实操作中忽视了全球南方国家在基础能力、技术自主权、资源配置与发展路径等方面的多重诉求，使后者在制度设计中长期处于边缘地位。
全球南方国家并非只能被动接受规则，也有潜力通过制度创新、能力建设和国际合作，逐步走向全球人工智能安全治理的舞台中央。从中国提出的“上海宣言”到金砖国家成立的人工智能研究小组，从联合国通过的能力建设决议到DeepSeek等开源模式带来的实践样本，全球南方国家正以日益自信的姿态，改变智能治理秩序中的结构性不平等。
面向未来，全球人工智能安全治理的理想路径不应是权力集团的扩张性延伸，而应是多元价值的汇流与共识的再建。唯有在联合国等多边框架下凝聚全球南北方国家的共同责任，推动安全与发展、创新与伦理、主权与合作之间的良性互动，建立包容、透明、互信的治理架构，方能真正回应人工智能时代全人类共同的命运关切，迈向更加公平、包容、可持续的全球数字秩序。【本文得到复旦大学—金光集团思想库2025年度基金项目研究课题“基于技术开源视角的我国人工智能国际化研究”（项目编号:JGSXK2510）的支持】
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2025年第4期）
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