本文深入剖析了江苏省盱眙县如何在先天禀赋不足的情况下，通过制度设计和组织动能实现工业经济的逆袭。盱眙县以“工业强县”战略为核心，摆脱对单一龙虾产业的依赖，成功在新能源材料、智能制造等领域构建起具有竞争力的产业生态。文章详细阐述了其在农业现代化方面的创新实践，如“稻虾共生”模式和“盱眙红1号”新品种的选育，以及在工业领域通过优化营商环境、引进重大项目、强化产业链招商等举措，实现了经济总量的快速增长和质量的显著提升。盱眙模式的关键在于政府的“创业型政府”定位，通过科技协同、制度供给和市场化运作，激活了县域经济的内生动力，为资源有限的县域提供了可复制的创新发展范本。

💡 **农业创新驱动产业升级**：盱眙县通过“十三香”配方和龙虾节打造了“盱眙龙虾”品牌，并针对种质退化问题，与高校合作选育出“盱眙红1号”新品种，生长速度和产量均有显著提升。同时，“一稻三虾”模式实现了土地多重效益和生态效益的双赢，化肥农药使用量减半，水质持续达标，展现了强有力的农业创新系统治理能力。

🚀 **工业破局与产业生态重构**：盱眙县从“拼资源”转向“拼机制”，通过严格园区准入门槛、推行“亩均效益”评价盘活闲置土地，成功吸引了如中城财宏等重特大项目。同时，通过“拿地即开工”、“项目秘书制”等服务机制，加速项目落地投产，并设立产业基金赋能，构建了以宁淮智能制造产业园为代表的跨区域协同创新生态。

🌟 **光电显示产业的“从无到有”**：盱眙县在光电显示领域从零起步，通过规划引领、链式招商，吸引了江苏华晨光电等链主企业，并积极补齐上游材料和精密设备配套环节，成功构建了包含上下游企业和基金公司的产业群，实现了全链条生产体系的建立，是政府创业主义模式的典型窗口。

📈 **“创业型政府”的系统性动能**：盱眙县的发展并非源自资源红利，而是来自“敢想敢干的政策敏锐性、要素整合的系统执行力、跨界协同的机制设计力”构成的“系统性动能”。政府从服务者转变为组织者和战略家，通过“资源深挖×科技协同×制度供给”的“三轮驱动”范式，实现了从“管”到“创”的跃迁，为县域经济发展提供了“第二增长曲线”。

2025年7月14日，“中国龙虾之都”盱眙县传来了工业经济发展的好消息：2025年上半年其规上工业总产值、规上工业增加值、全口径工业开票、规上工业开票、新增工业列统等主要工业指标增速均位居全市第一，来到了增长的最前排。

“苏南模式”曾是县域工业化的范式标杆。昆山、张家港等地凭借资源禀赋、地理区位和民营经济传统，构建起产业集群与现代城市融合发展的“黄金路径”，但这种路径往往难以复制到欠发达县域。

江苏省淮安市盱眙县，地处苏北西南角，既无港口区位，也无民营经济积淀，既不是传统的经济强县，也未被列入国家级政策倾斜区域。它却以制度设计和组织动能走出一条突围路径，成为县域在新发展格局下的一种独特样本。

它在保持农业优势的基础上，逐步摆脱对单一地理标志产品（如龙虾经济）的依赖，主动推行“工业强县”战略，并通过一系列制度设计和机制创新，启动了一场以产业升级和结构重构为核心的突围实验。

值得注意的是，盱眙并未一味模仿沿海地区的“高精尖”路线，而是在因地制宜中重构自身定位。它围绕新材料、智能制造、光电显示和有色金属等方向的生产制造端，建立起一系列可迭代、可迁移的垂类产业发展模型。

从最新的经济数据来看，盱眙的尝试初见成效。数据显示，2025年一季度，全县经济总量延续了年初以来回升向好的态势，现地区生产总值135.77亿元，按不变价格计算，同比增长8.2%（为全市唯一超8%的县区），高出全国2.8个百分点、高出全省2.3个百分点。同时，盱眙近年来在项目建设方面的招引数量、开竣工转化效率等多项指标在全市多个县区持续领跑，显示出强劲的发展动能。

与之同步的，还有一个值得关注的制度变化：提出“一家人一条心、一起干一起拼”的治理口号，并将其落实为干部考核与服务企业的具体流程，这背后是一种对“基层政府行动能力”的再塑和对“创业型政府”的重新定义。

农业创新：从一只龙虾看农业现代化跃迁路径

上世纪90年代，盱眙创造性地将地方特色香料与小龙虾烹饪工艺相结合，研发出由八角、肉蔻、白芷等三十余味天然香辛料科学配比的“十三香”核心配方，不仅有效中和了小龙虾的土腥味，更极大地提升了其风味，让盱眙龙虾在餐饮市场异军突起。

这一创新如同星星之火，点燃了盱眙龙虾产业的燎原之势。凭借举办了二十多年的龙虾节，其品牌化与独特风味让“盱眙龙虾”变身县域金字招牌。然而，随着规模不断扩张，盱眙龙虾产业很快遭遇发展瓶颈：传统“繁养一体”养殖模式导致种质退化问题凸显，让虾体变小、抗病力下降，养殖效益逐年走低，倒逼产业向品种创新方向突破。

盱眙选择了颇具魄力的方向：向科技要答案。针对种业“卡脖子”难题，当地政府联合多所产业研究中心，以及南京农业大学、扬州大学等高校，建立起“产业出题、高校解题、市场阅卷”的协同创新机制。2024年成功选育具有自主知识产权的“盱眙红1号”新品种，经田间测产验证，实现生长速度提高16%、平均体重增加18.62%、亩产增幅18.8%的突破性进展，从根本上扭转了种质退化趋势。

盱眙的破局智慧更在于将技术创新转化为模式革命。“一稻三虾”的模式创造出多重效益：3月投放的“稻前虾”抢占早春溢价市场，7月收获的“稻中虾”稳定保供消费旺季，秋冬季繁育的虾苗实现自给自足。

该模式通过精准的时序设计，让土地亩产效益达到传统模式的数倍。与此同时，生态化转型构建起良性循环体系：通过全面推广“稻虾共生”，龙虾活动疏松土壤，排泄物转化为天然肥料，水稻植株则为虾群遮阴避害。由此带来显著的环境效益：化肥、农药的使用量均下降近半，全县水质国省考持续达标，曾经的商业养殖与生态的矛盾体，已然蝶变为绿色发展的共生体，实现了生态与效益的共赢。

盱眙龙虾，盱眙县的地标雕像。

仅龙虾产业，就为盱眙创造了全县1/4的从业人口和超百亿元的产业规模，形成了完整的产业链条，走出了“一虾先行，诸业并进”的发展之路。

这一农业创新，是由政府、科研机构、市场、农民和中介组织等多元主体构成的网络协作体系。通过政府主导、科研支撑、市场导向三方互动，破解了种业的“卡脖子”问题，展现了强有力的农业创新系统治理能力。

盱眙的实践有力证明：即便在区位条件不占优的县域，只要主动寻求科技合作，构建科技协作网络，就能激活农业的内生动力，令其焕发新生。

当一个区域依旧固守传统农业发展路径踟蹰不前时，是否应当思考：制约其变革的深层症结何在？是理念、决心，还是协作和共赢机制以及相应的制度安排？

工业破局：打造“从无到有”的产业生态

在长三角的工业版图中，盱眙先天禀赋不足，却以产业转型的魄力谱写了工业逆袭的新篇。2025年一季度的经济数据，这座苏北县城交出了令人惊艳的工业成绩单：规模以上工业增加值同比劲增17.1%，增幅超全市平均水平8%；全部工业开票销售同比增长22.9%，增速领跑全市14%。多项核心指标均问鼎区域榜首，昭示着盱眙工业经济已迈入高质量发展新阶段。

亮眼数据的背后，折射出盱眙“无中生有”的产业培育智慧。

在追求产业规模和质量双提升的同时，盱眙也面临着典型的工业—生态矛盾，过去“产业偏低端、同质化严重”问题突出。

依赖“低价土地”招商策略，盱眙工业园区一度吸引了数量可观的项目名录，却也带来了“重批轻建”“圈地不建”等后遗症，园区内出现土地闲置、产能虚高的情况。

对此，盱眙政府痛定思痛，主动从“拼资源”向“拼机制”转型，出台一系列制度性修复举措：一方面，严格园区的准入门槛，推动“亩均效益”综合评价，淘汰闲置低效的用地项目，并精准施策盘活闲置低效的用地，持续释放土地效能，2024年释放用地超2000亩。这为计划投资55亿元的中城财宏等一批重特大项目快速落户该地块做了积极准备，为盱眙产业的集群化发展做出积极贡献。

在不断优化面向企业的政策的同时，过去几年盱眙积极“走出去”举办投资说明会，“请进来”开展产业链招商推介，成功引进一批50亿元以上重大项目落户。通过龙头企业牵引，盱眙持续深化产业链招商和以商引商机制，陆续落户一批科技含量高、成长潜力大的项目，推动工业经济量质齐升。

盱眙2024全年新签约亿元以上项目121个，协议引资总额571亿元。2025年上半年又实现亿元以上项目67个、30亿元以上项目5个。

有了好项目，还得快推进。另一方面，在项目落户后，通过“拿地即开工、竣工即投产”的全流程代办服务机制，确保新引入项目快落地、能运营。配套推出的“项目秘书制”“企业服务专员”等制度，让项目从签约到投产不再“空转”，逐步重构政府与企业间的信任循环。还做到在保证安全的前提下实行24小时4班倒的连续作业模式新建厂房，人歇机不歇，服务企业早日投产。

以重大项目牵引产业生态，强链补链，盱眙也注重“量质并举”。为实现“大企业顶天立地、小企业铺天盖地”的目标，更加注重科技型、成长型、税收型项目，盱眙政府想要全力以赴拼经济、谋发展、惠民生。因此，盱眙将营商环境视为企业生存发展的土壤和经济发展的晴雨表，全力构建以企业需求为核心的创新创业生态体系。

在资本赋能层面，盱眙通过设立运行5支总规模20亿元的产业基金，推动招商引资工作，提质扩量增效，并成功引进一批优质企业，促进产业转型升级和县域经济高质量发展。

以宁淮智能制造产业园为例，这是南京江北新区与盱眙共建的“飞地”园区：企业将总部和研发设在南京，生产基地设在盱眙，既发挥了南京的科技和人才优势，又利用了盱眙的土地和劳动力优势。在这一合作模式下，跨区域产业链上下游资源紧密结合，形成了开放的协同创新生态。

同时，盱眙十分注重高校资源的落户与培育，聚焦前沿技术，加速成果转化。宁淮产业园区建成南京理工大学盱眙校区，与南京师范大学等合作高端装备铸造和魁元两个全国重点实验室，实现全市国家级重点实验室零的突破。依托区位优势构建“科研飞地”的创新生态，宁淮产业园吸引了一大批聚焦于高端装备、机器人等新兴技术的重点企业落户。

盱眙县城一览，产业园区分布错落有致

盱眙还值得一提的是，作为典型样本的光电显示产业，也是检验盱眙政府创业主义模式成效的重要窗口。

数年前，这一领域在盱眙几乎空白，此后经历了规划引领、链式招商、配套完善、生产投产的完整历程。在规划上，盱眙依托县域科创园，专门预留了光电显示生产用地，用于承接与显示屏等相关的产业项目。园区内通过陆续完成场地建设，为入驻企业提供了基础条件。与此同时，地方政府还引入外资、高端人才等要素。江苏华晨光电显示科技项目就是在这样的平台上破土动工，在盱眙总投53亿元，聚焦高精度液晶显示屏生产。

招引链主企业落地是第一步，更关键的是围绕链主企业做“加法”、补齐配套。地方政府主动牵线上游配套：积极邀请光电显示上游材料、精密设备制造商来盱眙投资；对于短板环节，则提供用地、政策、资金等配套支持，吸引专业厂商进驻园区。此外，县里还召开产业链招商会议，邀请上下游企业和基金公司参与座谈，签约了一批显示产业链项目。这些努力的结果是，园区内形成了以华晨光电（50亿元以上投资）、宇特光电（本土第一家上市企业）为链主的产业群，周边逐渐聚集了安天光电、芯朋微电子、宇狮薄膜等多家投资10亿元以上的产业链相关企业。随着项目建设的推进，产业链条日益完善，光电显示生产线与本地电源、玻璃、驱动等配套产业协同发展，全链条生产体系逐步建立。

就这样，通过“项目为王、环境是金”的导向，盱眙构建了项目驱动、资本赋能、创新融合、政企协同的创业型政府体系。其核心要素包括：项目驱动（以垂类产业为抓手，以重大项目为牵引，形成“顶天立地”与“铺天盖地”双向发力的产业协同）；资本赋能（设立多支产业基金，推进“招商集团”“基金招商”机制，引导社会资本参与项目建设）；创新生态（依托产学研基地和“科创飞地”，推动科研院校、高端实验室资源聚集，加速科技成果转化为生产力）；政企协同（推行营商专员和党政一号位亲商等制度，实现政府与企业需求无缝对接，结合创新审批机制）。通过这些要素互相配合，盱眙形成了完整的创新创业生态体系，为产业发展提供了强大支撑。

在招商引资实践中，盱眙坚持让更多企业家参与到盱眙的发展中，在让落户企业这种“老朋友越做越好”的同时，通过企业家口碑效应和优质要素供给使得“新朋友越聚越多”。这既是盱眙对营商环境持续优化的直观体现，更是创新服务举措、强化服务时间效率意识、健全完善项目全生命周期管理和全链条代办机制的系统结果。如此，企业得以专注主业、深耕发展，更坚定了盱眙实现跨越式发展的战略信心。

同时，盱眙也通过县域融媒体平台，每周推送的工作进展、项目成效，以及各机关“一把手”的公开承诺，不仅让发展路径更为透明，也让曾经悬而未决的遗留问题得到逐一回应和整改，逐步建立起居民对政府施政的信任感。

这种持续、具体、可验证的信息公开，逐步将“看不见的推进”转化为“看得见的改变”，也让群众对盱眙未来的发展愈发笃定。或许离优异尚远，但向好的势头，正在全县上下的共识与行动中生根发芽。

盱眙的工业突围之路，并非源自资源红利，而是来自对区域创新系统的战略性构建，通过政府创业精神对创新生态协同机制的精准运营，以及对“招商即服务”理念的持续深化。

其成功经验为广大县域地区提供了“从要素驱动迈向创新驱动”的现实模板，也折射出当下区域产业升级浪潮背后深层的制度执行能力与战略敏锐性方面的差异。

回望十年前，空置的工业楼、落后的基础设施和“靠龙虾一口气吊着”的结构性脆弱，一度让这个县域难以获得资本和产业的信任。然而，正是这些被忽视的“痛点”，成为后来的“发力点”：一场关于治理机制、制度创新和产业生态的深度变革才由此启幕。

那么，当一个地区的工业发展要么停滞不前，要么陷入低端重复建设的怪圈，是否应当深思：这究竟是未能充分认知创新驱动与招商引资的战略价值，还是在执行过程中缺乏有效的策略和明晰的流程？

当部分区域能够实现精准突破，而其他地方却未能达到相应的目标，是否应当思考：其症结在于对本地产业优势和市场需求的研判失准，抑或是政策落地环节大部分流于形式，缺乏有效监督和及时纠偏？

追问：资源禀赋是天花板吗？

盱眙的产业突围，并非简单依靠资源禀赋，而是源于一种更深层的制度能力：创业型政府精神的持续演化。这种能力体现为：敢想敢干的政策敏锐性、要素整合的系统执行力、跨界协同的机制设计力，三者共同构成县域突破发展的“系统性动能”。

这一路径，正契合“创业型政府”的核心要义：地方政府不仅是服务者，更是发展的组织者和战略家。盱眙跳脱“资源—招商—服务”的传统路径依赖，展示出强烈的机会识别、组织学习和路径重构能力。我们可将“盱眙模式”概括为一个“三轮驱动”的县域发展范式：资源深挖×科技协同×制度供给，其背后，是在政府创业主义带领下实现从“管”到“创”的范式跃迁。

盱眙的发展实践表明：在县域资源禀赋的“天花板”之上，真正决定发展高度的，是地方政府是否具备从要素驱动向创新驱动跃迁的制度引擎和组织能力。这些的底层是地方政府的创业家精神和系统行动力。当长三角产业版图加速重构，盱眙正以“三产共振”的澎湃动能证明：从盲从到独领风骚，县域经济的可续发展不在区位优劣，而在思维破冰；不在资源多寡，而在创新突围。

盱眙的发展并不体现在某一项数据的跃升，而在于一种“系统性变化”的逐渐显现：传统依赖的要素红利正在让位于制度效率和组织能力的释放。从招商逻辑、园区平台到人才机制、治理工具，该县形成了一套以“产业集群建设”为中心的创业型政府体系。在此过程中，政策供给、基础设施、人才引进与技术协作并行推进，为企业营造出一个高度可预期、资源可调度的创新空间。

千帆竞逐，谁能创新突围？本图片由AI生成。

盱眙不是孤例，而是一个方法论样本。它的经验可提炼为以下三条跨区域启示：资源不够，就以科技再塑优势，打造差异化产业路径；产业不强，就以协同构建生态，撬动全要素价值；业态不优，就以文化重构场景，推动体验经济崛起。但更关键的，是构建一支“能理解市场、敢于冒险、持续协同、系统整合”的本地政府与企业家联合团队，其背后是强制度执行力、高密度的公共组织网络和明确的战略方向。

对不少县域而言，现实依旧是双重困局：要素吸附力弱、动能转换迟缓。盱眙的启示，不在于模仿“做什么”，其关键是构建了一个集战略眼光、行动能力与制度灵活性和韧性于一体的县域治理系统，让资源有限的县域具备了“系统破局”的能力。

这种能力不仅体现在顶层设计，更贯穿于发展逻辑的底部结构：在治理上，着力提升行政效能，以更高密度的“组织响应力”筑牢政策落地的最后一公里；在民生上，坚持“尽力而为、量力而行”，办好就业、教育、医疗、养老等群众关切的实事小事，不搞“形象工程”，而是将资源聚焦于实效可感的民生改善；在营商环境上，持续优化投资软环境，让企业“投资放心、发展安心、生活舒心”，才能持续增强区域对人才与资本的持续吸引力。

区域协调发展战略持续推进，中国的经济地理版图正悄然重构。

一方面，以一线城市和东部沿海核心城市群为代表的先发地区，继续依托要素密集、创新资源和制度环境优势发挥辐射带动效应；另一方面，广大内陆地区则在努力突破传统路径依赖，寻求从“承接产业梯度转移”向“自主构建产业生态”转型。

盱眙不是唯一一个试图以制度突破打破资源桎梏的县域，它之所以值得观察，正是因为它所展现出的不是单点成效，而是一种从结构到行为的系统转向：从传统的资源配置逻辑转向组织动员逻辑，从项目驱动转向生态协同，从政策供给转向制度形成。

在区域发展日益强调“精细化差异化策略”的当下，盱眙模式的真正价值，或许并不在于它做了多少事，而在于它证明了一件事：即使资源有限、区位一般，制度和组织的动能依然可以成为县域发展的“第二增长曲线”。