2025年中央城市工作会议强调建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，推动城市高质量发展。会议指出我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期，从大规模增量扩张转向存量提质增效。会议提出‘五个转变’和‘七大任务’，关注城市韧性提升、城中村改造、房地产新模式构建等议题，旨在走出中国特色城市现代化新路子。

🏙️会议明确我国城镇化进入稳定发展期，从大规模增量扩张转向存量提质增效，更加注重以人为本、集约高效、特色发展。

🏠会议强调加快构建房地产发展新模式，从单纯‘建房子’转向建立以人为主，平衡商品属性和民生属性、兼顾市场与保障的长期稳定制度模式。

🛡️会议新增‘韧性城市’建设目标，提升城市抵御自然风险能力，推动数字化、网络化、智能化改造提升基础设施。

🌃会议提出发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，并强调分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动城乡融合发展。

🔧会议要求稳步推进城中村和危旧房改造，鼓励居民自主更新，引入社会资本共建，推动住房租赁规模化、专业化、规范化发展。

2025年4月11日，山东省济南市，华山街道还乡店城中村改造项目集中签约进入最后一天。三批160余户村民在签订拆迁协议后，顺利领取到拆迁补偿款。（视觉中国/图）

时隔十年，中央再次召开城市工作会议。

2025 年7月15日，据新华社消息，本次中央城市工作会议强调，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。

回溯历史，以中央名义召开的城市工作会议是中国城市发展的最高级别决策部署会议。这类会议虽召开频率低，但每次都为全国城市建设提供关键指导。

除20世纪六七十年代召开过三次中央层面的全国城市工作会议外，2015年12月20日的会议是最近一次以“中央名义”召开的最高规格城市工作会议。

如今，十年前的宏观背景又发生了变化。“目前城镇化率增长趋缓，人口出现负增长，城市发展动力不足，土地城镇化模式饱受诟病。”中央财经大学政府管理学院城市管理系主任王伟告诉南方周末记者，因此，党中央选择在这个关键节点再次召开城市工作会议，既是应对新的城镇化挑战，也是为下一步发展谋划总体战略布局。

从“规模扩张”转向“存量提质”

“要尊重城市发展规律，首先需明晰城市发展的阶段。”王伟注意到，此次会议明确了一个重大的判断：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

这一判断有数据的支撑。2015年召开的中央城市工作会议，提出中国“经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程”。当时的城镇化率为 56.1%。

十年后，城市大规模扩张“高潮”已过。到2024年底，中国城镇化率达到67%。“增速已明显放缓。”王伟说，因此本次会议作出了“转向稳定发展期”的判断。

在曾刚看来，如果说过去的规模扩张为中国的城市发展打好了骨架，那下一阶段则要赋予灵魂。“就是要让城市有品位、有品质。”华东师范大学城市发展研究院院长、终身教授曾刚向南方周末记者解释，“而不再是简单地向外拓展，而是向内深耕。”

曾刚认为，会议传递的信号明确直接。为适应发展阶段的变化，会议提出了“五个转变”，要求城市工作“更加注重以人为本”“更加注重集约高效”“更加注重特色发展”“更加注重治理投入”“更加注重统筹协调”以及“七大任务”。

“这种转变可能重塑城市发展的考核标准。”王伟认为，过去评判城市发展更多依靠GDP增速、新区建成面积等增量指标，而未来有望围绕“五大转变”“七大任务”，形成一套更合理的考核思路和方案，有利于城市决策者践行正确的政绩观。“比如存量资产的运营效率、城市的生态环境质量、文化活力等等。”

从“棚户区”转向“城中村”

中国房地产行业正告别此前高杠杆、高负债、高周转的“三高”发展模式，此次会议明确重申“加快构建房地产发展新模式”。王伟表示，这意味着，政策目标已从单纯的“建房子”，转向建立一个以人为主，平衡商品属性和民生属性、兼顾市场与保障的长期稳定制度模式。

另一方面，“房地产发展将可能跨领域结合。”王伟指出，上海、北京等地已提出发展都市工业、都市产业数字经济等新质生产力业态，这些可能会与房地产发展产生新的共鸣。例如，在城市层面，可重点盘活、更新、整合大量闲置低效的园区用地、工业占地和写字楼，将其改造为数字经济产业空间，“从而在产业转型中，化解房地产库存。”

王伟还注意到，此次会议不仅强调“加快构建房地产发展新模式”，还提出新的任务，“稳步推进城中村和危旧房改造”，重点从2015年提及的“棚户区”转向了“城中村”。

相比棚户区，城中村拥有更复杂的产权关系和更深厚的社会网络。在王伟看来，未来城中村改造不会重复21世纪初期的大拆大建模式，也不会依赖巨额货币补偿，而是鼓励居民自主更新，引入社会资本共建。

南方周末记者注意到，从实践看，各地已开始作出不同探索。作为外来人口的主要承载地，广州、深圳在“城中村改造”中先行先试。其中，广州出台全国首部城中村改造条例，建设保障型住房，推动城中村住房租赁从“分散粗放”走向“规模化、专业化、规范化”。

提升城市韧性

南方周末记者注意到，会议对城市建设目标的描述措辞也作了调整。

2015年中央城市工作会议提出建设“和谐宜居、富有活力、各具特色”的现代化城市。二十大报告提出，“打造宜居、韧性、智慧城市”。本次会议新增“创新、美丽、文明”三大要素，确立以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标。

两位受访学者均关注到了“韧性城市”的提法。曾刚在多地调研时发现，决策者在城市建设中，往往重视可见的“面子工程”，而忽视看不见的“里子工程”。

结果是，超高层建筑风险、2021年郑州特大暴雨引发的灾情、新冠疫情等突发公共卫生事件，成为过去十年城市化暴露的短板。“因而，本次会议把‘韧性’放在很高的位置，致力于增强城市韧性，更好地抵御自然风险。”

以城市排水系统为例。浙江大学“百人计划”特聘研究员、韧性城市研究中心主任王乃玉指出，中国城市排水系统普遍只能抵御1至3年一遇的降雨标准，而如今“百年一遇”的强降雨已逐渐常态化，导致城市内涝频发。

不仅如此，近年来城市公路桥梁垮塌屡次引发关注。王乃玉提供的数据显示，全国现有超百万座桥梁，其中40%服役超过20年。但“目前智能化监测覆盖率低，传统人工巡检又难以及时发现结构损伤”。

这些城市基础设施面临的挑战凸显了提升城市韧性的紧迫性，亟须采取创新性的解决方案。

为此，2024年底，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出，通过数字化、网络化、智能化改造提升基础设施，到2030年推动建成一批高水平韧性城市。

“大群套小圈”再添新支点

此次会议中，城市群、都市圈的提法依然备受关注。

相较于2015年“以城市群为主体形态”的提法，本次城市工作会议进一步明确为“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”。王伟介绍，自2014年国家提出新型城镇化以来，建设城市群、都市圈的思路一直很稳定，“可以说是中国新型城镇化的战略布局。”

基于这一认识，中国形成了“19+2”的城市群分布格局。2017年，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”被正式写入十九大报告。

根据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任高国力的说法，“19+2城市群”中，除长三角、珠三角等少数城市群外，其余城市群均处于不断培育和成长阶段。

然而，在实际运作中，城市群又面临“谁和谁成群”“谁来当老大”等问题，难以实现真正的协同发展。于是，“都市圈”应运而生，成为推进城市群工作的重点。

高国力解释，都市圈是依托城市群的中心城市、以铁路轨道作为主要交通手段、以中心城市与周边地区的通勤半径为基础划定的地理空间概念。

2019 年2月，国家发展改革委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，正式开启“都市圈”建设大幕。截至目前，国家级都市圈共17个。

在“大群”套“小圈”的框架下，县城也走进了聚光灯。王伟指出，“中国各地差异大，无法仅用城市群和都市圈这一形态完全涵盖，还需要以县城作为节点来辐射带动城乡发展。”本次城市工作会议明确，“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。

新提法有迹可循。2022 年 5 月，“两办”印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，已将县城分为五大类型，分别为：大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城。

在曾刚看来，县城在中国城乡联动中发挥着关键作用，推进以县城为重要载体的城镇化建设，是尊重现实的政策调整，也是推动城乡融合的题中之义。县域空间如何促进城乡融合发展，是新一轮城市发展必须解答的课题。