近日，中办、国办联合发文，明确取消就业地参加社会保险的户籍限制，旨在解决跨省流动人口的社保难题，促进劳动力自由流动，增强社会保障的公平性。北京大学教授姚洋在采访中指出，户籍制度改革是构建更完善社会福利制度的关键，但也面临着社保转移接续、地区差异协调等挑战。他强调，政策的落实需要具体的举措和配套措施，才能真正惠及3亿多流动人口。

📢 政策解读：新政旨在落实二十届三中全会精神，取消就业地参保户籍限制，推动劳动力自由流动，增强社会保障公平性。

🤔 改革挑战：政策实施面临社保关系转移接续、地区间社保标准差异、灵活就业人员参保等问题，需要具体的解决措施。

🚫 核心观点：户籍制度改革并非取消户籍制度，而是改革当前制度中阻碍经济发展和社会公平的不合理之处。

💡 改革路径：户籍制度改革需中央层面统一规划和刚性约束，修订《中华人民共和国户口登记条例》，并成立户籍制度改革领导小组。

💰 民生保障：提高最低工资标准是必要的，地方自主制定更合理。增加民生支出，缩小城乡差距，特别是提升农民收入和改善农村基础教育。

 

全国有跨省流动人口1.25亿人，主要包括灵活就业人员、农民工、新就业形态人员，他们因户籍限制无法在就业地参保。图为2025年6月8日，辽宁沈阳外卖员在配送外卖订单。（视觉中国|供图）

一项事关社会保障的重大政策报道近日冲上微博热搜。政策出自中办、国办在2025年6月9日联合印发的《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》。 

意见明确要求“全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制”。“取消就业地参保户籍限制”“实现‘人户分离’”并非首次提出。2024年7 月，中共二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》已为此定下基调。 

“人户分离”的提法引起社会关注，在于其涉及超过3亿人的民生福祉。第七次全国人口普查数据显示，全国流动人口为3.76亿人，跨省流动人口1.25亿人，主要包括灵活就业人员、农民工、新就业形态人员，他们因户籍限制无法在就业地参保，影响他们获得充分的社会保障。

户籍制度长期以来在中国社会保障体系中扮演着重要角色。养老保险、医疗保险等社会保障政策都与户籍紧密相连。在北京大学博雅特聘教授、中国经济研究中心主任姚洋看来，户籍限制已成为建设中国社会福利制度的主要阻碍。

作为2008年度、2014年度孙冶方经济科学奖获奖者，姚洋近年来多次为社会保障制度发声，户籍制度改革也是他关注的重点。2025年6月13日，南方周末记者专访姚洋，就文件释放的政策信号、户籍制度改革的深层挑战、公共服务均等化的实现路径及政策落地等问题展开对话。

决心不能停留在文件上

南方周末：“两办”联合发文，明确要求“全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制”。你如何理解其中释放的政策信号？

姚洋：单从社保去户籍化来说，二十届三中全会已有明确要求，这次文件是对三中全会精神的落实。其意义显而易见，取消就业地参保户籍限制有助于促进劳动力自由流动、增强社会保障的公平性。

若从更宏观的角度来看，推动户籍制度改革的提法就更早了。追溯政策脉络，从2012年起国家层面就持续发文推动这项工作。十八届三中全会提出“加快户籍制度改革”，2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，十年后国务院又印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，明确将“进一步深化户籍制度改革”作为重点任务，推行以经常居住地登记户口制度。

可以说，中央文件决心非常大，政策延续性也很强，但关键在于如何将文件精神真正落到实处，仅仅取消参保户籍限制是远远不够的。我希望，以“两办”文件再次强调“人户分离”为契机，能够顺利、切实、深入推进相关制度改革。

南方周末：决心早就有了，如何防止文件精神落空？

姚洋：决心不能停在文件上，要有具体的举措。就以全面取消在就业地参保户籍限制这项政策来说，实施过程中遇到的挑战就很多。首先社保关系转移接续问题：参保人在异地缴纳社保后返回原籍，如何保障待遇的转移和衔接？这又涉及地区间社保数据的互通互认。其次，中国各地经济发展水平参差不齐，社保政策和待遇差异不小，取消户籍限制需要对现有政策做出大规模调整，协调各地的社会保障标准。

此外，针对灵活就业人员有可能出现的社保断缴问题，如何设计相匹配的缴费制度，使补缴、续缴更顺畅？如何让人们在就业地充分享受更有温度的公共服务，有效提高其参保积极性？ 

“这种说法是错误的”

南方周末：提到养老、医保等政策，总会涉及户籍制度。有人觉得要建立普惠公平的社会保障制度，首先要取消户籍管理。这种说法对吗？

姚洋：这种说法是错误的，几乎所有国家都存在户籍关系和户籍管理。因此必须明确，户籍制度改革并非取消户籍制度。

我们推动改革的原因在于，户籍制度改革与我们每个人息息相关。我国的户籍制度不仅关系到二十多项公民权利，还与经济发展密切相关。当前制度中的不合理之处，正在阻碍经济发展和社会公平。

比如，进城务工人员没有城镇户口，无法均等地享受这座城市提供的包括社保在内的公共服务和社会保障，这直接抑制了他们的消费能力。中国学者、经济合作与发展组织（OECD）学者采用不同的数据进行过估算，得出相似的结论：仅仅由于没有获得城镇户口这一因素，就使进城务工家庭的消费意愿降低了约23%。

再如，建立全国统一大市场的重要一步是形成全国统一的劳动力大市场，实现劳动力要素自由流动。然而，由于户籍限制，劳动力统一市场至今仍不完善。

南方周末：每当公众看到类似取消就业地参保户籍限制的政策时，都会燃起对户籍制度改革的希望。你认为目前户籍改革面临的主要阻力在哪里？

姚洋：我国经济改革已走过四十多个年头，“户籍制度”仍变动较小。阻力主要体现在三点：第一，缺乏中央层面强有力的统一规划和刚性约束；第二，配套改革措施没有跟上；第三，人口流入地的原住民与外来人口在教育、福利等支出方面存在利益冲突。

南方周末：那该如何突破这些阻碍？

姚洋：我一直主张尽快修订《中华人民共和国户口登记条例》。这部1958年颁布的行政法规至今仍是地方政府管理户口的主要依据。但它形成的背景和理念，与当前人口大规模流动的现实情况，存在很大差距，许多条文已经不再适用。需要尽快修改，删掉过时的条文，补充新的规定。

户籍改革是一项典型的系统工程，牵一发而动全身。有个值得注意的现象：我国当年建立户籍制度是中央统一行动，但现在推动改革却将权力下放。因此，我长期呼吁在中央层面成立户籍制度改革领导小组。目前推行的以“经常居住地登记户口制度”主要由公安部门来做，从实践来看进展缓慢。原因也很简单，单个部门没有改革动力。

户籍制度不改革，城乡差距难以消失

南方周末：除了取消就业地参保户籍限制，这次印发的文件还提到了多项惠民举措，比如确定调整最低生活保障标准，合理提高最低工资标准等。对于设立最低工资标准，一些经济学家持批评态度，你怎么看？

姚洋：我认为设立并合理提高最低工资标准是必要的。一些经济学研究说设定最低工资标准制造了失业，但这些论断主要停留在理论层面，缺乏充分的实证支持。

目前由地方自主制定最低工资标准是比较合理的做法。因为各地发展水平差异较大，比如部分沿海地区经济增速放缓，就不宜强制提高最低工资标准；而经济快速增长的地区，则可以相应提高标准。这种因地制宜的做法优于一刀切。

提高最低工资本质上是一项社会福利政策，是对民生的投资。这不仅保障了劳动者获得基本而体面的报酬，也是维护社会公平的底线。

南方周末：你在多个场合提到，中国的社会福利水平层次还比较低。

姚洋：主要是农村的福利水平低，当前中国最大的不平等仍然是城乡的不平等。农村的医疗保险、养老保险怎么再往前推进一步，的的确确是一个非常大的问题。

南方周末：如何缩小这种城乡差距？

姚洋：首先还是得回到户籍制度改革。如果户籍制度不改革，那么差距难以消失。正如我们之前讨论的，当前的户籍制度将人群区隔成“农村的、城市的、外来的”，并以此为依据分配公共资源和福利权益，这是阻碍社会保障公平普惠的核心症结。

其次，增加民生支出，提高老百姓的收入能力，特别是提升农民的收入和改善农村的基础教育。

关键是，我们不能只出台原则性的文件，还是要拿出实实在在、可操作性强的民生保障和改善方案。比方说农村养老保险水平低这是客观现实，那我们要改善，就要认真回答，钱从哪里来？分几步走？还需要哪些措施配套？这些都得有清晰的路线图和时间表。还是那句话，政策文件不能只停留在“应该做什么”，而要明确“具体怎么做”，现在有些政策文件就缺这种落地的“抓手”。

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