作为最早完成工业革命国家，英国社会住宅建设起步较早，对维护社会稳定、保障低收入家庭的生活水平起到一定作用。1979 年英国启动的社会住宅私有化，引起较大争议。随着财政投入减少，社会住宅供给不足，年久失修。此外，社会住宅申请资格各地规定不一，造成分配的扭曲。在保障房制度设计中，还是要始终坚持保障社会公平放在第一位，不做过多的权宜和过渡性设计，以防政策失焦、失准、失灵。
社会住宅建设的历史沿革
英国政府大规模补贴建设社会住宅（Social Housing）始于一战结束后。随着大量士兵回国，英国住房紧张加剧。1919年国会通过《住房与城镇计划法》 (Housing, Town Planning, &c. Act) ，计划在三年内建设50万套社会住宅，后因经济衰退，最终仅完成21.3万套 1 。1923年和1924年，保守党和工党政府接力推出拨款法案，将财政资助范围从地方政府 （Local Authority） 扩展到非营利性私人机构。到1939年二战爆发前，全英建成超过100万套社会住宅。
二战期间 （1939～1945年） ，英国约有450万套房屋被毁。二战结束后的1946年和1947年，工党政府相继推出《新城镇法》、《城乡规划法》，将社会住宅服务对象从低收入群体扩大到一般家庭的住房需求。1951年，保守党政府将住房补贴再次聚焦到低收入群体，并与城镇棚户区改造 (inner-city slum clearance) 结合，于1956年出台《住房补贴法》 (Housing Subsidy Act) 。1946到1960年间，全英建成约200万套社会住宅。
1974年工党政府推出新的《住房法》 (1974 Housing Act) 为非营利性的住房协会提供补助金 (House Association Grant, HAG) 用于购买私人房屋用作社会住宅。住房协会迅速发展，提供的社会住宅数量从1973年的新增8,300套迅速增加至1977年的新增24,000套。
1979年撒切尔政府上台，提出购买权方案 （Right to Buy） 推动社会住宅私有化，合格的租住者可以折扣价从地方政府或住房协会处购买社会住宅，并可在一定条件下于公开市场转售。在购买权方案出台前，社会住宅也可以向租客出售，但数量极少。购买权方案以较大的折扣价出售社会住宅，因此方案推出后英国掀起社会住宅私有化浪潮。1982-83年度英格兰社会住宅共售出16.7万套，与当年新建住宅总量相当 （图 2） 。
图 2: 英格兰社会住宅销售套数 数据来源：英国政府官网 (https://www.gov.uk/government/statistical-data-sets/live-tables-on-social-housing-sales)
注册私人提供者（Private Registered Provider of Social Housing）指已向英国社会住房监管局(Regular of Social Housing，RSH)注册的私人机构。2008年前，只有非营利机构有此资格，2008年后营利性机构也可申请。过去五年间共406家机构向RSH提出申请，仅77家通过审核成功注册，8家被拒，321家中途放弃申请。
与此同时，地方政府开始大幅削减社会住宅建设开支。英格兰地方政府社会住宅建成套数从1980年的7.5万套逐年递减至1990年的1.4万套，到1999年更是全年仅建成50套。虽然之后有所恢复，但仅维持在每年一到两千套的水平 （图3） 。
图3: 按来源分英格兰年新增住宅（套） 数据来源：英国政府官网，Live Table 224: permanent dwellings started and completed, by tenure, England, historical calendar year series
图中私人企业并非图 2中社会住宅的注册私人提供者，而是一般商业住宅的开发商
经过一个世纪的发展，社会住宅已经成为英国住宅市场的重要组成部分。2012年至2023年，按套数计算，社会住宅占英格兰住房存量比重始终保持在17%以上。虽逐年小幅降低，但截至2023年底，社会住宅仍占英格兰住房存量的17.3% （图 4） 。
图 4: 按来源分英格兰存量住宅（套） 数据来源：英国政府官网，Live Table 100: Dwelling stock by tenure and local authority, England, 31 March 2009 to 31 March 2023
公租房的申请、购买和转售
社会住宅对所有符合申请资格的申请人开放，但各地的地方政府和住房协会对申请人的资格要求略有不同。一般来说，年满18岁 （部分地区年满16岁） 的英国公民或永久居民 (Indefinite Leave to Remain, ILR) 、爱尔兰公民可申请社会住宅；具备难民身份、欧盟定居计划下的定居身份、有居住权的英联邦公民、或持有可使用公共资金签证的外国人，也可申请社会住宅 2 。
身份审核通过后，申请人被纳入等待名单 3 。因社会住宅的数量有限且租金显著低于市场价格，申请十分踊跃，等待时间较长。据英国平衡发展、住房与社区部 (Department for Levelling up, Housing and Communities) 统计，2022-23年度英格兰社会住宅等待名单上共有128万申请人 （图 5） 。无家可归、居住拥挤、身患疾病的申请者可根据情况获得相应积分，依分数高低提前获得社会住宅名额。
图 5: 英格兰社会住宅等待名单人数 数据来源：英国政府官网，Live Table 600: Local Authority Waiting Lists
在排队结束拿到公租房钥匙后，申请人进入为期一年的试租期 （Introductory Tenancy） 。如无意外，试租期满可自动进入安租期 （Secure Tenancy） 。进入安租期后，申请人可无限期居住于申请到的社会住宅 4 。但如试租期出现情况，管理人可驱逐租客或将试租期延长六个月。
具备安租资格的申请人，可以将社会住宅的房间转租他人 （但不可将整套社会住宅转租） ；可以在购买权方案 (Right to Buy) 下以折扣价购买所居住的社会住宅 （购买资格要求见表1，折扣详情见表2） ；在获得允许后与其他城市政府或住房协会的安租人互换社会住宅；在某些情况下可将租约转让他人 5 ；在获得许可后可改建升级自己居住的社会住宅。在购买权方案下以折扣价购买的社会住宅，在满足持有年限等一系列要求的情况下，在公开市场以市价出售 (转售资格要求见表1) 。
表1:社会住宅购买和转卖资格要求 数据来源：英国政府官网https://www.gov.uk/housing-local-and-community/council-housing-association
表2: 购买权方案下英格兰社会住宅折扣 数据来源：英国政府官网https://www.gov.uk/housing-local-and-community/council-housing-association
在购买权方案下以折扣价购买的社会住宅的基本流程：安租客向社会住宅所有者 （ 房 东 ） 提出购买申请，房东需在4周内作出答复 （若租住时间未满三年，可延长至8周内答复） 。如房东拒绝出售，必须提供拒绝的理由；如房东同意出售，需在8周内给出邀约 (offer，如房东并不拥有房产所在土地，可延长至12周) ，内容包括房屋估价、折扣幅度、房屋情况，公寓房还需给出未来五年服务费的估算。租客可在12周内回复是否同意依照该条件购买，或引入第三方重新估价，或放弃购买 （不影响后续租住） 。
英国社会住宅建设的启示
英国作为最早完成工业革命国家，社会住宅建设起步较早，对维护社会稳定、保障低收入家庭的生活水平起到一定作用。1979 年启动的社会住宅私有化进程引起较大争议。一方面，社会住宅的私有化提升供给，帮助有困难家庭拥有自己住宅的梦想，并从住宅升值中获益。另一方面，也有意见认为私有化导致社会住宅偏离原本的保障性目标，加剧了英国社会的贫富分化。
在私有化推出之前的 1978 年，英国社会住宅竣工套数占住宅竣工总套数的 43.9%。社会住宅私有化计划推出三年后，这一比例迅速降至 29.9%。2003年，英国社会住宅竣工仅 1.8 万套，占住宅竣工总套数的 9.4%，为战后新低。社会住宅供给不足，导致排队等候人数从 1999 财年的102 万人迅速攀升至 2006 年的 163 万人。之后，随着政府投入增加，社会住宅数量有所回升，2023 年社会住宅竣工套数恢复至总套数的 23.7%。
社会住宅短缺的背后，是公共财政投入不足。英国已连续多年财政赤字，政府负债占GDP 的比重从 2007 年的43.2% 迅速增加至 2023 年的 99.9%。近年来虽然英国政府对社会住宅的投入逐年增加，但受到整体财政状况限制，社会住宅建设和维护捉襟见肘。2023/24 财年，英国房地产交易印花税收入 117 亿英镑，地方政府市政税收入 7 亿英镑 6 ，合计 124 亿英镑。相比之下，英国平衡发展、住房与社区部共支出 130 亿英镑，其中 96 亿用于支持各地的项目。财政问题是社会住宅供不应求、部分住宅年久失修、居住品质较差背后的主要原因。
此外，英国社会住宅的申请没有统一的收入限制，申请资格由地方政府或房屋协会自行决定，各地差异较大。部分地区房屋协会不设收入限制，导致社会住宅的分配存在漏洞。根据《英国房屋调查2021-22》 7 披露，社会住宅租户中仅有 47%属于收入水平最低的 25% 家庭，甚至有 4% 的租户属于收入水平最高的 25% 家庭。这样的分配结构削弱了社会住宅的保障性质，带来新的社会不公。申请资格的低门槛也造成排队申请人数始终居高不下。
综合来看，英国社会住宅的私有化虽然立意良好，但在操作中有所偏差，既没有做到完全市场化让财政甩掉包袱，也没有兜住保障房底线，低收入家庭的住房问题仍很严重。在保障房制度设计中，还是要始终坚持保障社会公平放在第一位，不做过多的权宜和过渡性设计，以防政策失焦、失准、失灵。
参考资料：
[1]https://www.parliament.uk/about/living-heritage/transformingsociety/towncountry/towns/overview/councilhousing/
[2]https://england.shelter.org.uk/housing_advice/council_housing_association/who_is_eligible_to_apply_for_council_housing#:~:text=You%20can%20usually%20apply%20for,refugee%20status%20or%20humanitarian%20protection
[3]英格兰、苏格兰、威尔士的公租房申请程序略有不同。这里以英格兰的情况为例作说明。
[4]https://www.gov.uk/council-housing/types-of-tenancy
[5]2012年4月1日前承租的租客，仅可转让1次；2012年4月1日之后承租的租客可转让多次。
[6]市政税(Council Tax)是英国地方政府依照房产价值征收的地方税，主要用于覆盖当地市政建设和警消等公共服务支出。
[7]https://www.gov.uk/government/statistics/english-housing-survey-2021-to-2022-social-rented-sector/english-housing-survey-2021-to-2022-social-rented-sector
本文来自微信公众号 “腾讯研究院”（ID：cyberlawrc），作者：李刚，36氪经授权发布。
