人口问题是“国之大者”，是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。2025年3月，政府工作报告首次提出，要推动更多资金资源“投资于人”，并明确回应当前生育关切问题，指出要“制定促进生育政策，发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给。”我们认为，从今年开始，宏观政策将更加注重“投资于人”，其中全方位的生育支持政策值得期待。本文尝试全面分析中国当下面临的人口问题，并系统阐述他国生育支持的政策实践，尝试给出我国破解低生育困境的政策建议。 人口问题是我国长期发展面临的严峻挑战。中国人口问题主要表现在七大方面：一是总人口2021年达峰，人口规模进入负增长阶段；二是生育意愿低，总和生育率处于下行趋势，2023年为1.0；三是老龄化程度加深，面临未富先老；四是呈现少子化特征，出生人口2024年有所反弹；五是结婚率下降，初婚年龄推迟，家庭小型化，人均户均规模为2.62；六是出生性别比失衡，但近年来有所改善；七是人口空间配置效率有待提升。但我国人口综合红利仍然具有明显优势。同时要看到，我国人口少子化、老龄化发生在现代化完成之前，这会带来一些新的困难和挑战，要积极加以应对。新时期我国经济、文化、社会等因素的变化发展是影响我国生育率的新因素。 破解低生育困境的国际实践。西方发达国家经验表明，破解生育困境并非易事。有效的生育支持政策主要有四方面经验：一是要及时识别低生育率窗口期，并采取前瞻性的干预措施。法国、瑞典较早实施生育支持政策，意大利政策实施较为滞后；二是政府主导的政策支持要有力度。法国、俄罗斯等国家实施高额生育补贴后，生育率显著提升；三是重视对适婚人群的政策支持。日本长期重“催生”轻“催婚”，是生育率低的重要原因；四是应建立涵盖产假、托幼、工作保障等家庭友好型生育支持政策体系。 中国生育政策的演进与挑战。自1949年以来，中国的生育政策经历了从鼓励到严控到放松再到构建生育支持体系的演变。当前，构建全面的生育支持政策体系仍处于探索阶段，需要面对挑战：其一，生育支持政策体系仍需完善；其二，国际经验来看，实现更替水平生育率较难；其三，应对人口发展新形势变化前瞻性有待提升。中国正处于改善生育政策的关键时期。 系统性重构生育政策的中国路径。要加快系统性重塑中国生育支持政策，为实现大国经济社会可持续、人口规模巨大的现代化奠定人口之基。其一，强化顶层设计，全面重塑中国人口政策制度。一是将应对低生育率上升为国家战略；二是在国家层面成立支持生育的议事协调机构；三是加快完善人口政策相关法律法规；四是完善财税支持长效机制；其二，强化生育支持政策体系。一是强化生育服务支持。制定生育补贴制度。从国际经验来看，生育现金补贴占GDP比例可达2%，对应规模可达3万亿左右；完善生育休假制度；增强生育保险保障功能；加强生殖健康服务；二是加强育幼服务体系建设。提高儿童医疗服务水平；大力发展普惠托育服务体系。支持用人单位和社会力量兴办婴幼儿托育服务机构；三是强化教育、住房、就业等支持措施。增加优质普惠教育资源供给；加强住房支持政策，推动政策向多子女家庭倾斜；切实维护职工合法权益，提升女性就业安全感。政府部门应带头倡导用人单位在招聘和晋升环节，重视应聘者的实际能力和发展潜力，打破35岁年龄限制；四是营造生育友好社会氛围。积极构建新型婚育文化；加强社会宣传倡导。
