原创 杜茂林 李桂 2025-03-05 22:24 广东
编者按：
这是一场接力赛。当中国宣布消除绝对贫困时，乡村振兴进入新的阶段。
这是乡村大地上的又一次革新。但很显然，内容不仅是生活的富裕，还应有乡风的净化和文明的觉醒。
接力没有终点，但有未来。在两大战略衔接过渡的收官之年，南方周末制作“乡村振兴关键之年”专题报道，记录一场正在发生的改变。
▲ 2025年2月24日，山东省广饶县李鹊镇赵寺村的农田里，农民正在为种植的土豆搭建拱棚。（视觉中国|供图）
全文共6293字，阅读大约需要16分钟
政府工作报告已明确指出，要开展巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接总体评估，完善过渡期后的帮扶政策体系。
华中农业大学乡村振兴研究院院长宋洪远解释：“全面推进乡村振兴”的主要任务是统筹推进乡村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。而“乡村全面振兴”的重点则转向提升乡村产业发展水平、乡村建设水平和乡村治理水平。
“在脱贫攻坚阶段，可以通过‘超常规’组织各方资源，但实施乡村振兴战略具有长期性和复杂性，村级组织集体行动能力下降，难以有效动员足够的资源推进乡村振兴战略任务的完成。”
本文首发于南方周末 未经授权 不得转载
文｜南方周末记者 杜茂林 李桂
责任编辑｜钱昊平
对活跃在帮扶工作一线的程继（化名）而言，2025 是个关键之年——巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接5年过渡期的最后一年。
程继是四川某县农牧口的干部。他所在的县位于“四省藏区”，是14个“集中连片特困地区”之一。脱贫两年后，“四省藏区中”四川部分有15个县于2021年被列为国家乡村振兴重点帮扶县。这些县的特征较为相似：地处边远或高海拔、自然环境相对恶劣、经济发展基础薄弱、社会事业发展相对滞后。
“县里发展有时不得不依赖国家的帮扶政策。”程继向南方周末记者说，正因如此，相较于以前的贫困县，成为乡村振兴重点帮扶县之后，他们被允许统筹整合使用财政涉农资金的政策可延续到2025年。
如今已是过渡期最后一年，2025年中央一号文件又提出“乡村全面振兴”。 过渡期结束后，政策怎么转向、衔接，是程继不得不关注的问题。
2025年3月5日，十四届全国人大三次会议开幕，政府工作报告已明确指出，要开展巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接总体评估，完善过渡期后的帮扶政策体系。
1
“风险很小 压力不大”
这不是程继第一次经历类似的情境。上次是2020年，当时近1亿建档立卡的贫困人口即将实现脱贫。
脱贫后，扶贫工作往何处去？
2020年10月召开的党的十九届五中全会给出了答案：脱贫工作如期完成后，接下来“要做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。这一提法在年底召开的中央农村工作会议上再次被明确。
一同明确的，还有5年过渡期的设立。在中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵看来，设置5年过渡期主要是防止出现规模性返贫。“乡村振兴和脱贫攻坚有联系，也有区别。如果转换过程太突然，政策缺乏延续性，就可能导致返贫。”
中央释放了明确信号，配套举措随即跟进。
王文元（化名）是西部某省农业农村厅负责监测帮扶的干部。据他回忆，2019 年年底，就有各种消息自上而下传来，要求各级政府在接下来的工作中，重心要从“助脱贫”转向“防返贫”“重监测”。
随后，“四个不摘”被提了出来，指在5年过渡期内，虽然贫困县摘了帽，但不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管。这确保了建档立卡的贫困户脱贫后，仍在享受一些帮扶政策。
不过，也有例外。王文元举例说，以医保代缴为例，在脱贫攻坚阶段，政府为贫困户全额缴付，到了5年过渡期内，实施政策“渐退”，比如第一年代缴75%，第二年降至50%。
在建档立卡的贫困户之外，各省还划定了一个防止返贫致贫的监测范围，被称为“监测对象”。
“‘监测对象’和原来建档立卡的脱贫户是两个群体，但有小部分重合。”王文元对南方周末记者说，“监测的范围由各省自主划定，并且每年动态调整。”
南方周末记者了解到，2021年，四川省防返贫监测范围为家庭年人均纯收入6000元，是脱贫攻坚期内国家扶贫标准的1.5倍。公开数据显示，那时四川省监测户数累计达8.7万户28.9万人。
此后，四川省监测标准逐年提高。2022年是6800元，2023年为7500元，2024 年升至8100元。“目前监测数我不能对外公开。”该省一干部告诉南方周末记者，但可以肯定的是，监测标准虽有提高，但监测户数并未同比上升。
无论是“四个不摘”还是“重监测”，都是为了守住防止规模性返贫致贫的底线。
“规模性返贫不是一个量化的数据，在实践中，通常以不能整村整乡出现大量贫困人口作为标准。”汪三贵介绍，2021年迄今，中央每年都会组织相关部门和专家团队对22个省份进行综合评估，检查是否出现规模性返贫以及帮扶政策的落实情况。评估结果显示，各地“没有出现规模性返贫问题”。
农业农村部曾公开表态，过渡期内，脱贫攻坚成果持续巩固拓展，没有发生规模性返贫致贫现象。
即便发生自然灾害，对脱贫户的救助措施也必须立即跟进。程继提到，四川筠连县日前发生滑坡，据他了解，有脱贫户的房子被冲毁，没有安全住房，这个问题很快就被解决。
在王文元看来，发生规模性返贫的风险很小，压力不大。“因为不少省份当初脱贫的标准远高于国家划定的贫困线。”他说，在过渡期内，不仅防止规模性返贫，还要精准到户，防止个别脱贫户返贫。
数据显示，至2024年11月底，全国累计帮扶534万名防止返贫致贫监测对象稳定消除风险。832个脱贫县均培育形成了2-3个主导产业，总产值超过1.7万亿元。
2
“不亚于脱贫攻坚”
过渡期内的任务，不只是监测。因为乡村振兴工作已开始。
实施乡村振兴战略的起点可以追溯至2017 年。全国人大农业与农村委员会原主任委员陈锡文曾撰文指出，中国的乡村人口比重即使降到30%以下，规模仍然巨大，“中国发展的不平衡不充分，突出反映在农业和乡村发展的滞后上。”
中国人民大学农村发展研究所所长郑风田向南方周末记者回忆，当时各位专家都建言献策，究竟叫农村振兴还是农村发展，“‘振兴’这个词比较形象，在党的文件中体现得也多，比如振兴革命老区。乡村的概念比农村更大，‘乡村振兴’这个提法就被接受了。”
2017年12月，十九大召开两个月后，中央农村工作会议明确了乡村振兴的目标，并提出了一个跨越30年的战略规划。
规划分三个阶段实施：到2020年，乡村振兴要取得重要进展，基本形成制度框架和政策体系；到2035年，乡村振兴将取得决定性进展，基本实现农业农村现代化；到2050年，全面实现乡村振兴，真正达成“农业强、农村美、农民富”的美好愿景。
汪三贵认为，中央之所以为乡村振兴谋划30年的工作路径，显然是认识到这是一项极具挑战性的长期任务。2021年的中央一号文件明确表示，“全面推进乡村振兴的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚。”
基调已定，机构调整势在必行。
2021年2月，运转28年的国务院扶贫办告别历史舞台，国家乡村振兴局登台亮相，从而形成了中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局“共治”的新格局。
在最初的设想里，中央农办负责牵头实施乡村振兴战略；农业农村部负责统筹实施，这一职责由乡村振兴促进法赋予；国家乡村振兴局负责具体实施。
但在工作中很快就发现了问题。王文元曾在省乡村振兴局工作，他说，在地方上，乡村振兴局和农业农村局之间的边界问题很难把握。如果给乡村振兴局的职能和力量配置不足，它难以支撑乡村振兴的推进；而如果划转过多的职能和力量，农业农村局的工作有可能被削弱。而且，两部门间的职责还有重复。
2023年3月10日，运转740天后，国家乡村振兴局相关职责被划入农业农村部，在农业农村部加挂国家乡村振兴局的牌子，不再保留单设的国家乡村振兴局。
王文元随之调入省农业农村厅。他认为，新的调整理顺了职能。例如，农村的厕所革命是过去两年的重点工作，但实际推动难度大，牵涉部门多、范围广，由人员配置充足、主抓“三农”问题的农业农村部（局）统筹更为便利。
3
政策更灵活
职责被理顺的同时，哪些县仍需重点帮扶也被确认。
2021年8月，国家乡村振兴重点帮扶县名单公布，共160个县（市、区），全部位于西部地区。160个县当中，大多数都是原来的深度贫困县，也有经过多轮攻坚最后才啃下来的“硬骨头”。数据显示，160个国家乡村振兴重点帮扶县的建档立卡脱贫人口约占全国1/5，防止返贫监测对象约占全国1/4。
160个县的分布情况是：云南27个、四川25个、甘肃23个、贵州20个、内蒙古10个、广西20个、重庆4个、陕西11个、青海15个、宁夏5个。
被列为重点帮扶县，意味着享有更灵活的帮扶政策。
程继介绍，一方面可将各级财政下拨的数十项涉农资金统筹灵活用于扶贫项目，资金用途不受下发渠道限制，这被形象地称为“多个渠道饮水，一个龙头放水”。
另一方面，重点帮扶县可享受的特殊政策还包括，乡村振兴衔接补助资金将直接到县，给予建设用地指标专项用于巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴。
云南省农业农村厅向南方周末记者提供的数据显示，2024年全省投入中央财政衔接推进乡村振兴补助资金178.32亿元，总量继续保持全国第一；在财政收支矛盾十分突出的情况下，安排省级衔接资金80亿元，下达27个国家乡村振兴重点帮扶县财政涉农资金179.46亿元，保持投入力度不减、资金“应下尽下”。
帮扶政策，最终是为了推进乡村振兴。四川省农业农村厅副厅长钟志荣曾公开表示：“这些重点帮扶县要能与省域内其他县一道全面推进乡村振兴、加快实现农业农村现代化，这一目标要在5年过渡期内完成，不能到过渡期结束了，重点帮扶县的发展水平仍明显落后于其他县。”
重点帮扶县之外，全国其他县市区也在根据各自特点，规划乡村振兴路径。河南兰考曾是开封市下辖的唯一贫困县，2017年脱贫摘帽后，一直在思考如何振兴乡村。
产业和人才是重要抓手。兰考县结合当地加强乡土人才队伍建设实际，出台《兰考县激励优秀乡土人才十条措施（试行）》，充分发挥优秀乡土人才的示范引领作用，引导各类优秀人才向基层一线流动，以人才振兴引领支撑乡村振兴。
2022年10月，兰考等100个县市入选国家乡村振兴示范县首批创建单位名单。目前已评选出2批，共计200个县。
河南省某地级市农业农村局正科级干部陈申（化名）告诉南方周末记者，事实上，开展创建乡村振兴示范县是为了落实《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，当中最后一项工作内容即包含开展“百县千乡万村”乡村振兴示范创建。
根据创建的文件要求，东部创建县域重在巩固基础，提升乡村振兴质量及乡村治理、农村精神文明建设水平；中部地区侧重持续推进产业发展，改善基础设施和公共服务质量；西部则要在夯实基础的前提下，大力发展特色产业，增强发展后劲。
在陈申看来，文件内容较为系统地反映出了各地乡村振兴的区域特点。
2024年4月26日，江西省抚州市东乡区一生态园内，工作人员在为该乡“乡村振兴人才驿站”挂牌。（视觉中国|供图）
4
三个概念
陈申曾被借调到原国务院扶贫办工作过一段时间，对乡村振兴表述的变化颇为敏感。据他介绍，2023年12月的中央农村工作会议首次提出要有力有效推进“乡村全面振兴”。紧接着，这一提法连续两年出现在中央一号文件中。
如何理解从“乡村振兴”“全面推进乡村振兴”到“乡村全面振兴”的转变？
在全国政协参政议政人才库特聘专家、中国农业风险管理研究会会长张红宇看来，这三个概念并不割裂，因为它们的内在逻辑是一致的。他告诉南方周末记者，“它们也是与时俱进的，不同阶段瞄准的问题、面对的挑战和压力都不一样。因此，目标和要求也要有所调整。”
乡村全面振兴核心在“全面”。张红宇认为，它体现在农业生产上，要稳产保供，重视粮食安全，推动农产品多元化供给；农民方面，促进脱贫地区农民与其他地区农民一同奔向共同富裕，增加农民收入；农村发展上，改善基础设施、公共服务和人居环境，建设宜居宜业、美丽文明和谐的乡村。
农业农村部农村经济研究中心原主任、华中农业大学乡村振兴研究院院长宋洪远向南方周末记者解释，“全面推进乡村振兴”的主要任务是统筹推进乡村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。而“乡村全面振兴”的重点则转向提升乡村产业发展水平、乡村建设水平和乡村治理水平。
在接受南方周末记者采访的专家看来，若要实现“乡村全面振兴”需进一步激发乡村的内生动力。
云南省农业农村厅向南方周末记者提供的《云南省国家乡村振兴重点帮扶县典型材料汇编》披露了不少振兴案例，包括提升产业质效、深化东西部合作等。譬如怒江州贡山县创新实施“产业发展配套基础设施建设+劳务报酬发放+就业技能培训+资产折股量化分红”综合赈济模式，提升内生动力，增加农民收入。
中部某市乡村振兴局副局长张伟（化名）则认为，内生动力的激发，还需资金的投入和政策保障。
5
政策如何衔接、转换？
“我们现在不明确未来的政策走向和资金的支持力度。”张伟说。
张伟所在的城市在中部地区已属发展不错的地方，但他依然羡慕浙江等沿海省份。在他看来，这些地区前期为乡村振兴投入大量资金，通过示范引领作用实现了跨越式发展。他们面临的现实是，目前大部分财政收入用于“三保”、工资发放等基本支出。在完成这些基本保障后，要进一步提升基础设施或发展产业项目配套，地方财力往往心有余而力不足。
而且，当下仍面临经济发展的周期性压力，对农业而言，“本身赚钱的项目就不多，投资也都比较谨慎。”
除了资金的投入，各级政府愿意花多少资源来推进乡村全面振兴，也是不得不面对的问题。
国家发展改革委产业经济与技术经济研究所农村经济研究室主任涂圣伟认为，动员第一书记、驻村工作队，集合全社会力量合力攻坚，是一种“超常规”的社会动员机制。
他在《中国农村经济》杂志上发过一篇文章，名为《脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的目标导向、重点领域与关键举措》，他认为，在脱贫攻坚阶段，可以通过“超常规”组织各方资源，但实施乡村振兴战略具有长期性和复杂性，村级组织集体行动能力下降，难以有效动员足够的资源推进乡村振兴战略任务的完成。
“过渡期内，这些驻村工作队、包村责任制仍然存在，但力度和人员配备上肯定无法和脱贫攻坚阶段相比。”王文元认为，在乡村全面振兴的方式方法上，有些“超常规”机制仍需保留，“但如果保留，这是否和深入推进基层减负的精神相矛盾？”
陈申对此也感同身受。现在农业部门工作的他坦承，如果这是一场考试，在攻坚阶段，地方主政官员觉得分数考得越高越好，但现在只要比及格线高就可以了。“这并非说领导不重视，而是要推进的事太多。”
如今，又到了关键节点。2025年1月20日，在国务院新闻办举行的“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会上，农业农村部副部长张兴旺表示，2025年是过渡期最后一年，农业农村部将研究谋划过渡期后的常态化帮扶政策举措。
在中国农业大学国家乡村振兴研究院副秘书长唐丽霞看来，常态化的帮扶政策要更注重于兜底保障。在调研中，唐丽霞发现，对不少农村的家庭而言，最大的返贫风险来自于看病。因此，常态化帮扶也需要进一步完善医疗保障政策。
干部们也在等待着政策的出台。“还有很多事需要厘清。”王文元披露了一个细节， 2013年提出精准扶贫后，一批贫困户建档立卡。其中，不少脱贫户家庭收入已有大幅增长，却仍在享受一些帮扶政策长达十余年。这种状况很容易引发邻里矛盾，甚至干群矛盾。
“本质上还是政策转换和衔接的问题。” 因此，王元文觉得过渡期后，对这些脱贫户需建立起统一的退出机制。
2024年以来，类似的政策研讨会已召开不少。汪三贵说，但在部分问题上，专家们的意见尚未达成一致。比如，中央一号文件里提到的“欠发达地区”，到底定到哪一级，多数专家认为定到县一级比较合适，但又涉及具体数量定多少；还有低收入群体的标准是什么，应该怎么识别？“只有这些问题确定了，政策才能够落地。”
程继的想法是，无论政策如何衔接、转换，都要把过渡期最后一年的国家政策用好、用足，补齐乡村振兴中的突出短板，让农民分享到更多的产业增值收益。
更多专题内容请看
