随着“加力实施城中村改造”的提出，加上近期专项债的加持，新一轮城中村改造正在提速：
比如，根据上海政府工作报告，2025年将成为城市更新的关键节点：中心城区零星二级旧里以下房屋改造全面完成，城中村改造项目启动25个，并计划实施3000万平方米旧住房高水平更新。
比如，根据“城中村改造5年规划”，北京“一绿地区”涉及的范围将高达310平方公里，分成27个“实施单元”进行“征收腾退”。意味着到2035年，4-5环的城中村要全部拆迁完成。
比如，随着“指挥部+国企”新模式陆续落地，以及总额4096亿元的专项借款到位，广州全市52个旧改项目将按下“加速键”。
但是，关于新一轮城中村改造，有一些不同的声音：
比如，赵燕菁提出，“资金能平衡、补偿方案成熟”的约束下，改造对土地资本化、增量商品房“变现”有硬约束，但这会加大楼市供给压力，对止跌回稳不利。反过来，也制约平衡的可能性。
比如，李晓江提出，城中村是生活、生产、商业服务功能混杂的“城市”，提供了一个低成本空间，珠三角的城中村还是“产业村”，产业生态有复杂的空间关联和规律，应给予给予应有的包容与呵护，不是一拆了之。
比如，华南理工大学公共政策研究中心的李婷副研究员在《新一轮城中村改造，是否必要？》一文中指出，在城中村数量越来越少的情况下，改造对传统产业生态和产业集群发展的冲击也将会进一步放大，对就业、新市民立足、产生生存，带来巨大的冲击，是否有必要拆迁值得深思。
01
传统的改造模式，已经终结了
城中村是必须要改的！
除了排除消防、安全隐患，提高城市空间利用效率以外，从百姓的诉求来看，城市正规层面已告别有没有，转向“好不好”的高质量阶段，但容纳40%-70%新市民、打工人的城中村，还处在居住不健康阶段，比如人均面积低，没有独立的厨卫、自来水、日间采光严重不足等。
就从消除上面的这个“新二元结构”（城市正规区域与非正规区域），让新市民、外来人口“融入城市”，打造人民城市的角度看，就应推进城中村改造。对此，多数专家、学者都没有太大异议。
那么，争论在哪里？
- 如何避免基于增长目标（找投资项目），而非城中村本身的改造？ 如何避免基于抓住专项债/专项借款红利（找投资资金），而非项目自身可以平衡的改造？ 如何兼顾改造和保护产业、就业，留住低成本空间？ 如何避免改造导致房地产过剩，加剧止跌回稳压力？ 多方利益主体博弈的过程中，如何保护沉默的外来人口对低成本居所的诉求？ 采取什么样的改造模式，能在拆建和上述目标中求得平衡？
要回答这些问题，首先需要对城中村改造的形势，做全面的梳理和总计！
上一轮，以棚改或“三旧”改造为主的城中村改造，其之所以能大规模推进，直接原因是以PSL为主的资金扶持。
根据政府公告，十三五期间（2016-2020年），全国棚改开工2300多万套，完成投资额约7万亿，其中2016-2020年分别为1.48万亿、1.84万亿、1.74万亿、1.2万亿和0.74万亿。资金主要有四大来源——政策性金融工具、银行贷款、专项债和一般财政支出，四者投放比例大约在4:3:2:1。
政策性金融工具主要就是央行创的设抵押补充贷款工具——PSL
数据来源：中金研究院
表面上是资金推动，本质却是房地产东风，即借助项目容积率提升，通过商品房市场“增量扩容”实现。因为，除了占比最小的预算资金外，其他各个渠道的资金，都要偿还；另一方面，回迁、集体发展物业、出让金等总成本很高，城中村补短板压力很大，这些都要通过商品房来买单。
具体模式就是，总的改造成本决定融资区商品房的体量有多大，并通过土地出让和商品房销售“惊险的一跳”，完成投入-产出的闭环。如果存在资金缺口，就通过修改规划来最终平衡，包括提高容积率、提高可售部分、调整规划条件（比如提高片区能级）以提高土地资本化水平。
当房地产处于增量时代、处于上行时期、处于“旧模式”阶段，城中村改造本身就是房地产上行的内容，或者推动房地产上行的力量，城中村改造也是“旧模式”。但是，当房地产进入存量时代，进入下行周期的“下半场”，迫切要开启“新模式”时，城中村改造的模式也要调整了。
这种调整，并非是技术层面的修补，而是穿透城中村改造的底层逻辑以后，推进城中村改造新模式的再造。
去年7月份国家对于“供求关系发生重大变化”的判断，是一个非常重大的信号。其意义，不单单是商品房供大于求，更在于房地产的上下半场的转换（而非周期波动），即从单边上涨上半场“增量时代”，转向下行周期的下半场“存量时代”，关键是必须以存量视角看待城中村改造。
增量时代，本质上是资源（土地、资金、公共设施等）的单维度投入，“拆建+土地资本化”的城中村改造是“集大成者”，契合了地方业绩诉求。城中村改造高峰，也加速了地产“赶顶”和“触顶”。
数据来源：wind
当下的问题，不仅在于房地产“触顶”后，无法给城中村改造买单，更重要的是，上一轮城中村改造（2016-2020年）和房地产高峰叠加，尽管形成了巨大的存量资产（仅存量住房有400-500万亿元）。地方追求“规模政绩”叠加居民攫取财富的欲望下，这些资产基本上“散售”给个人、企业，资产溢价也被私人捕获。
但政府一端的资产，主要就是靠土地出让、债务融资（土地抵押）后，以国企、城投为投资主体，形成巨额的公共设施资产，即水电管气路、园区景区等公共设施。这些资产的意义，除了城市界面改善、提高生活便利度，最主要的是提升了不动产的价值，而自身创造现金流的能力较弱。
在增量时代，不管是政府上述资产的新增建设，还是存量维护，土地出让收入都可以解决，造血不足的弊端也被掩盖。
但存量时代，这条循环路径被堵死了。
更关键的是，进入存量时代，尽管不需要再大量建设，形成新的资产了。但面对巨大的存量资产，需要可持续的现金流，维系存量运营，包含维护、折旧，以及上半场形成这些资产所举借的债务偿付。
但是，一方面，存量时代下，土地难以大规模卖出去了；另一方面，前期规模业绩的驱动力太强，导致存量不动产太多、且同质化过剩，包括街区、景区、社区等，都需要创造现金流，维系这些不动产的运营。
目前来看，存量不动产的现金流造血功能严重不足：
比如，很多景区，节假日以外的人流量严重不足，不仅前期投资收不回来，而且景区综合收入覆盖不了日常维护支出。
比如，高峰期一次性供给的市政设施（地铁、道路），后续需要大量的资金来维护和折旧。
更遑论，如何偿还前期举借的高额债务！
由此，底层逻辑更迭了，不仅大拆大建的城中村改造模式终结了，即便是具体的微观案例，单纯的拆建模式，也很难推广！
02
对新时期城中村的“再认识”
那么，城中村到底怎么改？
首先，对新时期城中村，要有全新的认识！
从源头上来讲，城市化早期，地方政府为降低成本，绕道而走的征拆模式、村民变“市民”的社保欠账，导致农民以“种房子”为生，这是城中村产生的直接原因；城市化、工业化、房地产化，产生了确定性的不动产资本溢价，农民和村集体抢建和加建。同时，正规层面的不认可，导致城市公共服务不覆盖，驱使城中村进入自我管理的“法外世界”，也为城中村提供了合法的注解。
这就使得，政府在查违的时候，无法做到师出有名。
因为，我的世界，我做主！
可以讲，城市化有两条路：一是政府层面推动的正规城市化；二是由城中村推动的非正规城市化。
这两条城镇化路径，并行不悖！
过去，法外世界、藏污纳垢、安全隐患突出、淘汰产能、污染严重、低端落后、外来人口落脚地、变相提供保障房等等，可能是对城中村的标签。但是，更加强调包容性增长、新型城镇化（外来人口本地化）、共同富裕、扩大内需消费、国内经济大循环的当下，特别是在后泡沫时期（地产下半场较长的风险消化和转型期），强调弹性和精明，城中村的地位又改变了。
首先，城中村的低成本优势开始凸显。
稳房价的中长期策略下，正规世界的空间成本仍在高位运行，微观需求很难托得起。当就业、预期、收入不稳定了，城中村的低成本非常关键。比如，6元一份的路边摊炒粉，12元两荤一素的盒饭，只有在城中村找得到；比如，修鞋修伞、配钥匙、改裤脚等，也只有城中村有。
其次，重视城中村在经济转型期的强“缓冲器”特征。
对于广大年轻人、新市民、打工人、灵活就业人员，甚至部分中产人群，当收入、就业出现问题时，当预期转向悲观时，有退守之地，能生存下来。而城中村，具有像海绵一样的强“缓冲性”：
- 单位空间人口密度大 低收入居民集聚，烟火气极重，消费倾向高 低成本优势下，可以容纳很多产业生存，分工很细 生活、生产、商业服务功能复合，物流、用工效率极高 应对成本冲击的韧性强，可以为全市、全国、全球产业链做配套 数量级的中小微、个体户愿意扎根
最后，城中村对新质生产力的重要性。
很多人可能认为，城中村与城市的高质量发展不相符。事实上，代表高质量发展的战略性新型产业，靠的更多是政策久久为功的孵化（比如火遍全国的杭州“六小龙”），注重细微服务的营商环境改善，以及静待花开的耐性，绝不是搞一堆商办，然后就认为可以把“六小龙”招过来了。
再者，与传统制造业不同，战略性新型产业讲氛围、讲集聚、讲培育，政府能做的只有软性环境的培育，至于花开在哪个区，不重要了。重要的是，花在这里开了。这就是为何，创新型的产业，都积聚在某一块小地方，比如上海的创新型产业，基本上集中在张江，而不在中心区。
至于中看不中用的大白象项目，体育馆、音乐厅、大剧院、美术馆等等，与高质量更是谬之千里。
相反，城中村对外来人口的包容性，低成本优势消除生存后顾之忧的优势，恰恰能让很多人放手一搏，能孕育出伟大的企业（希因，SHEIN）、伟大的企业家（网易的丁磊）。广州城中村串联创意、研发、零部件、生产、批发、物流（广州枢纽地位）全链条，恰恰具有培育新质生产力的可能性。
低成本的优势，叠加城中村及周边狭小范围内，生产要素的高度集聚、深度分工，如果能与互联网、新型营销（视频媒体）、创意设计、现代物流结合起来，这是传统产业转型升级的可行路径。
03
城中村，该怎么改？
国家对于新时期城中村改造的部署，贯彻的是新发展理念、不大拆大建。顶层设计是非常清晰的，比如人民城市、底线原则、规划先行、问题导向，成熟一个改一个，不成熟的不改，“一项目两方案”（即每个项目都要制定完备的补偿方案、资金平衡方案），好事办好、实事办事等。
但是，对于地方来讲，如果有增长业绩要求，要有项目落地、形成实物工作量，加上财政紧缩，以项目来匹配机会难得的专项债，就可能成为一种不得不做的选择。但从上面的逻辑来看，这种模式也很难推进下去。
到底，该怎么改？
首先，应遵循底线原则，消除隐患！
事实上，城中村的安全问题，包括抗风险、应对自然灾害、消防安全隐患、污染问题等等，恰恰是正规城市化不认可城中村的城市化路径，异化为“管顾”不到位，城市功能没有覆盖到位，但城中村乡村治理的基底，混搭城市的生产生活特征，难以应对大规模人口、产业集中而造成的。
因此，新一轮改造，专项债资金应该首先用于消除风险和安全隐患，最大程度修复城中村功能，发挥城中村优势，特别是缓冲器、低成本的优势。在经济下行期，如果能留住微观企业、数以百万计的人口，这些人有就业、有消费（边际消费倾销很高），本身就是稳经济的关键力量。
另外，风险和安全问题，本质上是地方是否重视的问题。由于城中村“地下经济”的特性，“纳统”难度大，但问题比较棘手，导致行政资源不愿大规模介入，一些眼见的风险（比如楼市制衣、楼下餐馆的消防隐患）无法得到清理。如果地下经济能纳统，城中村的优势得到重视，风险也就可控了。
其次，应该强化政府的规划统筹。
不可能大拆大建的情况下，要修复城中村的功能，最大程度发挥城中村的优势，最该做的，就是强化政府规划统筹。基于“缺什么、补什么”的原则，对全市每一个城中村进行综合评估，进而确定“拆改留”的比例和范围，设定改造次序、规模、资金、业态等方案，做到全市统筹。
这样，才能有限的资金才能发挥四两拨千斤的作用。
最后，也是最重要的，就是修复多方合作改造的新机制。
简单来讲，就是不设定改造的数量目标、名单指标，仅仅设置改造的门槛目标，即公示拆迁补偿标准、表决同意的比例标准。同时，发挥村集体自治精神，鼓励其成立公司自我改造或引入第三方公司合作改造，并通过提交满足政府改造门槛目标的竞标方案，来决定是否进入改造序列。
这样做，就将所有谈判由政府和村集体的谈判，前置到村集体内部。同时，政府通过专项债、专项借款、保障性安居工程、预算内投资等多方资金，片区容积率统、改造后国企统租房源（做长租公寓或保租房）筹等，支持城中村改造。这样，率先同意改造的项目，就能获得通过。
这样，达到了几个目的：
- 降低了改造的成本，达到资金平衡 城中村物业升级换代，风险隐患消除，村民获得的资产溢价 房地产企业获得了代建的机会，这是行业的新模式 改善了城中村基础设施，提高了公共资金投放效率，避免隐性债务 保留了城中村低成本优势，增加了公共住房，留住了产业和年轻人 对其他项目产生了示范效应，让城中村改造可持续
夯实了基层治理能力，让村集体、村民认识到，这是共赢的结局。
最后，对于城中村改造来说，靠房地产买单的旧模式，事实上是透支城市发展的空间（房地产需求体量是固定的）、透支城市规划资源（容积率、空间功能），这个时代结束了。如果依旧固守“套房地产红利、套规划资源红利、分食资产溢价”，不仅城中村改造无法进行下午，而且由于外来人口、新市民等对居住环境的诉求、对人力资本提升（包含小孩教育）的诉求得不到解决，导致共输。
城中村问题的另一面，就是潜力和机会，特别是外来人口、新市民的消费潜力、居住诉求、教育诉求等，这些是为数不多的发展机遇。要抓住这些机遇，就不能一拆了之，以拆迁代替机制建设，而是需要公共政策、审批机制、基层治理模式的创新，政策更加精细化、促进多方合作导向。
当然，配套政策也要跟进，比如消费税后移给地方，让地方也重视到城中村消费的潜力和活力。
本文来自微信公众号“李宇嘉地产笔记”，作者：李宇嘉，36氪经授权发布。
